資金缺口較大 地域重疊或空缺問題突出

我國生態(tài)補償試點工作最早可以追溯到1999年,，最早開展的是森林生態(tài)效益補償，后來又擴展到草原生態(tài)補償,，然后擴展到流域生態(tài)補償,。在經(jīng)過20多年的發(fā)展，目前我國已在草原,、森林、流域,、濕地,、海洋、耕地,、荒漠等7個領(lǐng)域開展生態(tài)補償工作,，生態(tài)補償?shù)馁Y金量也在不斷增大。據(jù)初步統(tǒng)計,，目前,，我國每年各類生態(tài)補償資金總量約為1800億元,。

中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山說,，從領(lǐng)域上看,，生態(tài)補償已經(jīng)覆蓋我國主要的生態(tài)系統(tǒng)。參與生態(tài)補償?shù)牡赜蚍秶€在不斷擴大,，我國每個省都在開展生態(tài)補償工作,。

盡管生態(tài)補償已經(jīng)受到各方的高度重視，但依然面臨許多問題,。靳樂山說,，雖然資金量逐年提高，但我國生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)繁重,，生態(tài)補償資金距離需求還相差較遠,。“協(xié)調(diào)各領(lǐng)域,、各部門生態(tài)補償工作,，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態(tài)環(huán)境保護工作的部門都結(jié)合部門政策開展生態(tài)補償,，各部門都在執(zhí)行自己的政策,，落實到縣級層面，就會出現(xiàn)生態(tài)補償?shù)赜虻闹丿B和空缺,?！?/p>

靳樂山舉例說，當(dāng)前我國生態(tài)補償重點地區(qū)是西部地區(qū),，林地和草原的生態(tài)補償已實現(xiàn)全覆蓋,。但另外一些具有重要生態(tài)功能的地區(qū)，如西部的很多冰川是河流的發(fā)源地,，冰川地區(qū)及其周邊的草甸草原生態(tài)特別脆弱,，但生態(tài)補償?shù)钠叽箢I(lǐng)域并未包含冰川地區(qū)，各部門的生態(tài)補償政策均未涉及,。

于是,，《試點方案》規(guī)定，工作目標(biāo)是“到 2022年,，生態(tài)綜合補償試點工作取得階段性進展,，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護地區(qū)造血能力得到增強,，生態(tài)保護者的主動參與度明顯提升,，與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護補償機制基本建立?！?/p>

加強制度設(shè)計 建立市場化,、多元化補償機制

近年來,，我國生態(tài)補償資金渠道不斷拓寬，資金規(guī)模有所增加,，但仍存在資金來源單一,、使用不夠精準(zhǔn)、激勵作用不強等突出問題,。以往資金的“輸血式”補償,，可能會導(dǎo)致地方缺乏發(fā)展的主動性和積極性，出現(xiàn)養(yǎng)懶人等現(xiàn)象,。于是,，《試點方案》提出，多渠道籌集資金加大對試點工作的支持,。鼓勵地方從實際出發(fā),，因地制宜、自主創(chuàng)新,、積極探索,，破除現(xiàn)有的體制機制障礙，加快形成靈活多樣,、操作性強,、切實有效的補償方式。加強制度設(shè)計,，完善配套政策,，優(yōu)化生態(tài)補償資金的使用，實現(xiàn)由“輸血式”補償向“造血式”補償轉(zhuǎn)變,。

靳樂山說,，目前，生態(tài)補償主要為資金補償,，要嘗試使用多種補償方式,，如政策補償、項目補償,、智力補償?shù)?，以取得更好的效果。以南水北調(diào)中線生態(tài)補償為例,，庫區(qū)為護送清水北上做出了犧牲,，目前主要采用以對口協(xié)作為主導(dǎo)的補償機制。比如北京與庫區(qū)互派干部掛職,、交流，相互學(xué)習(xí),。此外,，北京的對口區(qū)縣要將每年的財政收入按一定比例用到對口支援上,，如幫助當(dāng)?shù)匾M清潔、綠色,、高科技的項目等,。

江蘇無錫作為GDP破萬億的發(fā)達地區(qū)，整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高,，但仍在一定程度上存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題,，全市155個經(jīng)濟薄弱村絕大部分位于生態(tài)保護區(qū)內(nèi)。根據(jù)無錫市實施的《生態(tài)補償條例》,，明確市政府建立市級生態(tài)補償資金統(tǒng)籌制度,，向經(jīng)濟薄弱的重點生態(tài)區(qū)域傾斜生態(tài)補償資金，并鼓勵受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間建立橫向生態(tài)補償制度,；鼓勵通過自愿協(xié)商,，采取資金補償、對口協(xié)作,、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,、共建園區(qū)、技術(shù)和智力支持,、實物補償?shù)榷嘣绞介_展生態(tài)補償活動,。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任劉桂環(huán)研究員說，還應(yīng)促進建立市場化,、多元化的生態(tài)補償機制,，破解資金難題，并在資金補償?shù)幕A(chǔ)上,，加強產(chǎn)業(yè),、人才、文化,、旅游等方面的合作,。

記者在實地采訪中了解到，日前青海,、浙江,、江西、江蘇等地都在試點利用生態(tài)補償在內(nèi)的多方資金,，在良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,，結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕v史,、民族等特色,，開發(fā)“生態(tài)+文化”的旅游項目，以實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化,。這樣一來,，不但增強了地方可持續(xù)發(fā)展能力，而且讓當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生對良好生態(tài)的產(chǎn)業(yè)依賴,，極大調(diào)動了地方保護良好生態(tài)環(huán)境的積極性,。

生態(tài)

目前，我國省,、市內(nèi)的生態(tài)補償工作開展較為順利,，但跨行政區(qū)的生態(tài)補償在損失核算、補償金額確定等方面還存在分歧,。劉桂環(huán)說,，我國跨行政區(qū)域的江河眾多，30%的國土面積分布在跨行政區(qū)的大江大河流域,，將省內(nèi)流域生態(tài)補償機制擴大至跨省層面十分必要,。

《試點方案》提出，推進建立流域上下游生態(tài)補償制度,。推進流域上下游橫向生態(tài)保護補償,，完善重點流域跨省斷面監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和績效考核機制，對納入橫向生態(tài)保護補償試點的流域開展績效評價,。

新安江流域作為我國首個以國家層面推動建立的跨省界水環(huán)境補償試點,，涉及上游的安徽省、下游的浙江省,，對我國跨界流域生態(tài)補償具有重要的示范和引導(dǎo)作用,。其補償是通過中央引導(dǎo)、地方為主,、重在協(xié)商的機制,，對省與省之間的補償目標(biāo)、補償標(biāo)準(zhǔn),、補償實施以及補償考核等進行協(xié)商,。

劉桂環(huán)說，新安江流域生態(tài)補償?shù)牡谝惠喸圏c是中央財政為主力,，第二輪試點是中央財政逐步“退坡”,，即先多后少，進一步引導(dǎo)地方建立機制,，逐步過渡為以地方資金為主,。可以預(yù)期的是,，試點將走向“中央財政徹底退出,，完善1對1補償關(guān)系”,，健全和完善跨省流域上下游橫向生態(tài)補償機制。

目前,，以新安江試點為范本的流域上下游橫向補償機制試點工作已陸續(xù)在汀江—韓江流域,、九洲江流域,、東江流域,、引灤入津,、赤水河流域以及密云水庫上游潮白河流域相繼推開,，共涉及6個流域、10個省份,。