作者：清華大學(xué)文科資深教授 薛瀾

當(dāng)前,，人類社會(huì)面對(duì)的安全風(fēng)險(xiǎn)日益增加，給各國人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，如何加強(qiáng)和改善應(yīng)急管理,、有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，既考驗(yàn)著各國政府的治理能力,，也體現(xiàn)了各國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的程度,。國家應(yīng)急管理體系和能力是一個(gè)國家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關(guān)資源保障的總和,。由于突發(fā)事件具有緊迫性,、不確定性、破壞性等特征,，日常的政府管理模式難以應(yīng)對(duì),，需要不斷探索應(yīng)急管理的新模式與新能力，以應(yīng)對(duì)不斷變化的各類安全風(fēng)險(xiǎn),。

應(yīng)急管理體系建設(shè)仍面臨諸多挑戰(zhàn)

應(yīng)當(dāng)看到,，中國應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)間短、基礎(chǔ)弱,、底子薄的問題還比較突出,，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn),、高效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn),。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一,。70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象,、地震,、地質(zhì)、海洋等類型災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū),；58%的國土面積,、82%的省會(huì)城市、60%的地級(jí)市,、54%的縣城處于7度及以上地震高烈度區(qū),；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流,、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),。

全球氣候變暖對(duì)我國的影響也正在進(jìn)一步加劇。美國《國家科學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年年初發(fā)表研究報(bào)告顯示,，南極冰川融化速度是20世紀(jì)80年代的6倍,，假如氣候變暖趨勢不緩解，預(yù)測部分地區(qū)到2100年將出現(xiàn)海平面上升1.8米的極端情況,，將有不少沿海城市被淹沒,。《第三次氣候變化國家評(píng)估報(bào)告》指出,，近百年(1909—2011年)我國地表平均溫度上升0.9℃至1.5℃,，沿海海平面1980年至2012年以年均2.9毫米的速率上升，高于全球平均水平,。美國宇航局研究發(fā)現(xiàn),，作為“亞洲水塔”的青藏高原冰川顯著變薄，可能帶來危險(xiǎn),。

工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化、全球化等趨勢疊加引發(fā)的綜合性風(fēng)險(xiǎn)日益增加,。除了自然因素,，人類活動(dòng)所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。近年來隨著高速工業(yè)化,、城市化,、全球化的發(fā)展，人類生活的外部環(huán)境與條件已經(jīng)大大改變,，城市產(chǎn)業(yè)集聚,，各種居民住宅及公共服務(wù)設(shè)施,、超大規(guī)模城市綜合體、人員密集場所,、高層建筑,、地下空間、地下管網(wǎng)等大量建設(shè),，城市內(nèi)澇,、火災(zāi)、交通事故,、擁擠踩踏,、燃?xì)庑孤┍ā⒁馔馐鹿实劝踩L(fēng)險(xiǎn)突出,。此外,，工業(yè)生產(chǎn)事故、傳染病,、社會(huì)安全事件等各種風(fēng)險(xiǎn)不斷增加,，各種災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)相互交織、疊加放大,，形成復(fù)雜多樣的災(zāi)害鏈,、事故鏈。例如,，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域,，一些深層次矛盾和問題還沒有根本解決，安全生產(chǎn)形勢仍處于脆弱期,、爬坡期、過坎期,，建筑,、化工、交通等行業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)突出,。在道路交通安全方面,，由于機(jī)動(dòng)車數(shù)量、駕駛員人數(shù),、道路里程等快速增長,，交通違法行為及各種事故隱患增多，道路交通事故起數(shù)和死亡人數(shù)常年居各類事故的第一位,。

非傳統(tǒng)領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)加大,。隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算,、大數(shù)據(jù),、人工智能等創(chuàng)新技術(shù)的逐步應(yīng)用,，新形式的安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)正不斷滋生、擴(kuò)散和疊加,。一方面,，我國網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急響應(yīng)能力不斷提升，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全問題得到有效控制,。國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心2019年7月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,，2018年全年未發(fā)生大規(guī)模病毒爆發(fā)事件，網(wǎng)頁篡改等傳統(tǒng)問題得到有效控制,。2018年我國境內(nèi)被篡改的網(wǎng)站數(shù)量為7049個(gè),，較2017年降低了64.9%；釣魚網(wǎng)站的數(shù)量也從2016年的17.8萬個(gè)下降到2018年的5.3萬個(gè),。另一方面,，云平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全等新興領(lǐng)域的安全問題不斷凸顯,，數(shù)據(jù)泄露,、云平臺(tái)安全風(fēng)險(xiǎn)等問題較為突出，與5G,、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)也在不斷增大,。2019年上半年，國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心發(fā)現(xiàn)我國境內(nèi)40多家大型工業(yè)云平臺(tái)持續(xù)遭受漏洞利用,、拒絕服務(wù),、暴力破解等網(wǎng)絡(luò)攻擊，有6841個(gè)工業(yè)設(shè)備,、涉及37家廠家的50種產(chǎn)品存在安全隱患,。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為世界各國重要戰(zhàn)略資源，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)安全關(guān)系到國家安全,。人工智能技術(shù)的廣泛滲透及應(yīng)用,、基因編輯技術(shù)的擴(kuò)散及推廣、5G技術(shù)的推廣及應(yīng)用,，等等,，都在給人類造福的同時(shí)，給社會(huì)帶來新的安全隱患,。

應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)亟待完善

盡管我國應(yīng)急管理體系建設(shè)近年來取得了巨大進(jìn)步,，但應(yīng)急管理體系存在的條塊分割、信息溝通不暢,、資源難以整合,、協(xié)調(diào)力度不夠、重復(fù)建設(shè)等問題依然存在。2018年應(yīng)急管理部成立后,，我國應(yīng)急管理體制改革定位在加強(qiáng),、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè),，構(gòu)建統(tǒng)一指揮,、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏,、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急能力,。但國家應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及各層級(jí)政府、各有關(guān)部門和社會(huì)各個(gè)方面,，而且自然災(zāi)害,、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件,、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性,、耦合性越來越強(qiáng)，這給構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn),。

第一是如何從制度建設(shè)上解決“防”與“救”的問題,。應(yīng)急管理部門的單獨(dú)成立，可以解決應(yīng)急救援工作上的集中統(tǒng)籌,、資源整合等問題,，形成救援合力，減少各類災(zāi)害事故的損失,。但不同的專業(yè)部門在應(yīng)急工作上仍可以有所作為,，對(duì)于各類災(zāi)害事故，有自己相應(yīng)的力量以實(shí)現(xiàn)滅早滅小,，防止事態(tài)的擴(kuò)大,。如何在有專門應(yīng)急管理部門的同時(shí)保留合適的專業(yè)部門的應(yīng)對(duì)能力，是值得深入研究的問題,。此外,，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的核心之一就是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，化解或減緩各種風(fēng)險(xiǎn)及其危害,，從而大大降低應(yīng)急救援的壓力和損失。但是,，風(fēng)險(xiǎn)防范工作彌散在各個(gè)政府專業(yè)部門,、廠礦企業(yè)和社區(qū)村屯，是全社會(huì)的責(zé)任,。在缺乏系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下,，其工作業(yè)績是無法衡量的，屬于典型的治理失靈問題。解決這類問題,，不但需要專業(yè)部門樹立正確的政績觀,，主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范工作，還需要應(yīng)急管理部門跨越政府部門界限,，發(fā)揮好應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、綜合防范和應(yīng)急準(zhǔn)備的作用，通過綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警,、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃,、開展災(zāi)后調(diào)查評(píng)估等措施來加強(qiáng)專業(yè)部門和社會(huì)各界的風(fēng)險(xiǎn)防范工作。這樣的要求對(duì)于應(yīng)急管理部門同樣也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),。

第二是如何解決“上”與“下”的問題,。應(yīng)急管理部門上下級(jí)之間屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，從而使得上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門指揮權(quán)威不足,，與“上下聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急管理體制和災(zāi)害事故的高效協(xié)同應(yīng)對(duì)要求不相適應(yīng),。在日常應(yīng)急管理能力建設(shè)中，此類問題更加突出,。同時(shí),，地方應(yīng)急管理能力投入與建設(shè)往往受到各種因素的諸多干擾，導(dǎo)致我國基礎(chǔ)應(yīng)急管理能力薄弱的問題長期難以解決,。2018年各級(jí)應(yīng)急管理綜合部門設(shè)立后,，原安全生產(chǎn)監(jiān)管、公安消防,、民政,、國土資源、水利,、農(nóng)業(yè),、林業(yè)部門相應(yīng)職能均轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部門。但從筆者在地方應(yīng)急部門調(diào)研的情況看,，不少基層站所相關(guān)人員和職能還沒有整合,，應(yīng)急管理工作大部分由地方安監(jiān)站承擔(dān)；而安監(jiān)站本身“人少質(zhì)弱”,，難以承擔(dān)重任,。

第三是如何解決“開”與“閉”的問題。首先,，應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要擯棄閉門建設(shè)的思路,，推動(dòng)政府部門之間的開放和應(yīng)急管理體系建設(shè)的開放。高效運(yùn)行的現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系需要大量的數(shù)據(jù)分析為支撐,，需要政府不同部門的通力協(xié)作,，需要各層級(jí)政府的資源共享,，需要全社會(huì)各方力量的積極參與。但是,，目前很多政府部門之間存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘,，數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”比較嚴(yán)重，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不對(duì)稱,，風(fēng)險(xiǎn)信息不全,、風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱的情況比較普遍。其次,，各種應(yīng)急資源和能力建設(shè)也存在著部門分割,、低水平重復(fù)建設(shè)的問題，在專業(yè)化部門管理與屬地化區(qū)域管理之間也存在著協(xié)調(diào)不足的問題,。

從2008年汶川特大地震之后,，社會(huì)力量參與應(yīng)急管理救援的積極性很高，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的政策,，這些力量沒有被有機(jī)地整合到現(xiàn)有的國家應(yīng)急管理體系中來,。

總之，新時(shí)代人民群眾對(duì)公共安全的需求日益增長,，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度越來越低,，如果不能有效防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件,，很可能會(huì)影響人心向背和社會(huì)穩(wěn)定,，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)安全乃至國家安全問題。