黨的十九大報告明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。為更好推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展,，須破解經(jīng)濟社會發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動的難題,，實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動,。特色小鎮(zhèn)是我國近幾年涌現(xiàn)出來的一種新的經(jīng)濟社會組織形態(tài),，是聚集發(fā)展要素的空間載體,，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有較強輻射和帶動作用,。特色小鎮(zhèn)并非只能布局于城市郊區(qū),，還可以布局于農(nóng)村,，增強農(nóng)村聚集發(fā)展要素的能力,，從而成為要素在城鄉(xiāng)間雙向合理流動的載體和工具。

話題之一 城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要體制機制創(chuàng)新

城市繁榮離不開農(nóng)村提供的勞動力、農(nóng)產(chǎn)品和自然資源,，而鄉(xiāng)村發(fā)展更離不開城市的輻射和帶動,，只有把城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌起來，才能促進產(chǎn)品,、資源和要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而,，現(xiàn)實中我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)特征突出的局面至今難以完全改變,，究其原因，主要在于我國經(jīng)濟社會發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動,，既造成“城市病”問題突出,，又導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展乏力?！俺鞘胁　钡母词且剡^度集中,，而農(nóng)村發(fā)展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發(fā)展要素,。目前,，我國的城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)，要素的單向流動也并沒有停止,，而且城市規(guī)模越大,，聚集產(chǎn)業(yè)層次越高級，聚集人口素質(zhì)也越高,，從而造成特大城市過度膨脹,，而中小城市發(fā)育不足，不同規(guī)模城市分布不合理,。

要素向著能夠產(chǎn)生更高效益和發(fā)揮更大作用的地方流動是客觀規(guī)律,，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑,。然而,，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現(xiàn)有的規(guī)劃體系和土地制度框架下,，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體,。跨城市疏解存在距離過遠,、關(guān)聯(lián)不緊的問題,，建設(shè)新城存在規(guī)模過大、代價過高的問題,，依托原有的園區(qū)等又有可能出現(xiàn)城市攤大餅的問題,。因此,，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農(nóng)村地區(qū)則是完全不同的局面,，發(fā)展要素仍在不斷流出,，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，發(fā)展基礎(chǔ)不斷被削弱,，農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn),，而破解農(nóng)村發(fā)展的難題迫切需要為農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興尋找到動力的來源。產(chǎn)品,、資源和要素在空間中的順暢流動是區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ),，不改變要素從農(nóng)村向城市單向流動的狀況，就不可能化解城鄉(xiāng)發(fā)展割裂的矛盾,。因此,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要體制機制創(chuàng)新，找到破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局的政策利器,。

話題之二 構(gòu)成特色小鎮(zhèn)的基本要素與特征

說起特色小鎮(zhèn),，人們很容易想起國內(nèi)外那些非常有名氣的特色小城鎮(zhèn)，但特色小鎮(zhèn)不同于特色小城鎮(zhèn),，特色小城鎮(zhèn)的形成一般需要幾十年甚至上百年,，而特色小鎮(zhèn)的打造和培育可能僅僅需要幾年時間。特色小鎮(zhèn)率先在浙江出現(xiàn),，這是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,，也體現(xiàn)了我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的需要。特色小鎮(zhèn)克服了以往各地出現(xiàn)的“產(chǎn)業(yè)園”“科技園”等發(fā)展載體功能單一的弊端,，把生產(chǎn),、生活和生態(tài)功能融為一體，形成一個創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的平臺,，從而成為帶動經(jīng)濟發(fā)展的“策源地”,。從這個意義上說，我們這里所談的“特色小鎮(zhèn)”不是城鄉(xiāng)空間布局中任何一級建制單位,，也不能簡單地把它歸為城市或者農(nóng)村,，而是屬于我國城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點”創(chuàng)新。因此它可以承擔(dān)起城鄉(xiāng)融合發(fā)展中體制機制創(chuàng)新“載體”的作用,。

總結(jié)經(jīng)驗來看，我們可把特色小鎮(zhèn)分解為人,、產(chǎn)業(yè),、環(huán)境、文化,、創(chuàng)新和政策六大構(gòu)成要素,，六大要素是特色小鎮(zhèn)形成和運行的基礎(chǔ),，要素之間的相互關(guān)聯(lián)決定了特色小鎮(zhèn)的基本特征和發(fā)展狀態(tài)。人是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的出發(fā)點和歸宿,，滿足人的多樣化需求,、促進人的全面發(fā)展是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的根本原則。人向特色小鎮(zhèn)的聚集起因于產(chǎn)業(yè)的聚集,，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位為人們在小鎮(zhèn)生活創(chuàng)造了基本物質(zhì)條件,，但特色產(chǎn)業(yè)的形成又往往是最初關(guān)鍵人物播下的種子，因此人和產(chǎn)業(yè)是互為因果的協(xié)同關(guān)系,。人的聚集和產(chǎn)業(yè)集聚是特色小鎮(zhèn)形成的核心構(gòu)成要素,。環(huán)境、文化,、政策和創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)形成的支撐要素,。環(huán)境是人和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，好的生態(tài)環(huán)境有利于吸引高素質(zhì)人才和高端產(chǎn)業(yè)的集聚,。文化是特色小鎮(zhèn)的品牌和符號,，是引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精神力量，以及培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤,。創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力,。政策的主要目的在于為特色小鎮(zhèn)打造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，是促進小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展,、提高人民群眾生活品質(zhì)的基本保障,。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)以人為核心、產(chǎn)業(yè)為命脈,、環(huán)境為基礎(chǔ),、文化為引領(lǐng)、創(chuàng)新為驅(qū)動,、政策為保障,，建設(shè)成促進人全面發(fā)展的新家園、聚集特色產(chǎn)業(yè)的新高地,、宜居宜業(yè)宜游的新空間,、彰顯地域文化的新名片、帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新沃土,。

話題之三 特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用

經(jīng)過幾年的培育,，特色小鎮(zhèn)在我國各地蓬勃發(fā)展、方興未艾,。特色小鎮(zhèn),，是指在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合,、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺,。這一認識既凝結(jié)著中國發(fā)展經(jīng)驗又體現(xiàn)了國際上最新的城市化發(fā)展理念,。不過，在實踐上,，仍有一些地方對特色小鎮(zhèn)應(yīng)該布局于什么地方經(jīng)常存在著模糊認識,，導(dǎo)致不知道該如何規(guī)范特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此,，我們有必要進一步明確特色小鎮(zhèn)的性質(zhì)和功能,。特色小鎮(zhèn)作為高度聚集產(chǎn)業(yè)和人口的地方，其經(jīng)濟聚集度和人口聚集度顯然都超過了定義城市所規(guī)定的標準,，因此我們把特色小鎮(zhèn)進一步定義為“城市功能基本單位”,。所謂城市功能主要是指具有城市的基礎(chǔ)設(shè)施和配套，被城市公共服務(wù)所覆蓋,，同時融合的生產(chǎn),、生活和生態(tài)空間是一個具有創(chuàng)新帶動作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能,、具備城市屬性的最小的空間單元,。按照這樣的定義，特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用就非常獨特而具體了：特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)需要,，靈活地布局于任何城市和農(nóng)村地區(qū),，從而成為帶動城鄉(xiāng)發(fā)展的政策工具。

生產(chǎn),、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮(zhèn)的重要特征,。如果一個城市由若干或者無數(shù)個獨立的基本功能單位構(gòu)成，每個基本功能單位都能做到生產(chǎn)和生活功能的融合,，那么城市病問題將不復(fù)存在,，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。因此,，布局于城市地區(qū)或者城市周邊的特色小鎮(zhèn)既可以成為治療“城市病”的“良方”,，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉(xiāng)村來看,，特色小鎮(zhèn)投資規(guī)模一般都在幾十億甚至上百億,，布局于農(nóng)村可以輻射周圍幾十甚至上百平方公里，帶動周邊鄉(xiāng)村的就業(yè),，人口聚集也會增加農(nóng)產(chǎn)品需求,、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，成為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力,。同時,，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的重中之重，但這需要資本,、技術(shù)和組織等要素的支撐和體制機制的創(chuàng)新,，特色小鎮(zhèn)是城市要素下鄉(xiāng)的前沿陣地、體制機制創(chuàng)新的載體,，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能夠為農(nóng)村土地,、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟組織等領(lǐng)域的改革提供載體,。

話題之四 加強特色小鎮(zhèn)培育的三個著力點

目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尚處于探索和規(guī)范階段,，很多地方對特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成,，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)應(yīng)有的作用尚未充分發(fā)揮,。未來需要加強特色小鎮(zhèn)的培育，使其成為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動力量,。

一是厘清特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵,，明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位與目標。特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式不同于小城市,，也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和建制鎮(zhèn),。目前，各地由于對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認識不清楚,，盲目地把產(chǎn)業(yè)園區(qū),、旅游景區(qū)、體育基地,、美麗鄉(xiāng)村,、田園綜合體以及建制鎮(zhèn)冠以特色小鎮(zhèn)的“帽子”。這是特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前出現(xiàn)各種問題和亂象的根源,。因此,，要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質(zhì)內(nèi)涵清晰界定，引導(dǎo)各方面明確努力方向,。要明確企業(yè)的主體地位,，提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運營的市場化程度。引導(dǎo)企業(yè)有效投資,、對標一流,、擴大高端供給，激發(fā)人們消費需求,。最大限度地激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力,，鼓勵企業(yè)及高校、科研院所,、社會組織等市場主體參與小鎮(zhèn)投資建設(shè)運營,，使之成為小鎮(zhèn)建設(shè)主力軍。政府的作用是提供引導(dǎo)和服務(wù),，制定科學(xué)合理的規(guī)劃,，發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用,，可考慮將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前提，以把準特色定位為重要目標,，在小鎮(zhèn)空間布局,、城市設(shè)計、功能組織方面做精,、做細,、做美，力求生產(chǎn),、生活,、生態(tài)融合發(fā)展。提供設(shè)施配套,、公共服務(wù),、環(huán)境保護、制度供給等方面的服務(wù),，從而為小鎮(zhèn)和企業(yè)發(fā)展提供更好的指引和營造更好的環(huán)境,。

二是合理規(guī)劃布局，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“推進器”的作用,。不同類型的特色小鎮(zhèn)能夠發(fā)揮不同的作用,，在需要的地方打造適合的特色小鎮(zhèn)對于帶動地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局上,，要從區(qū)域均衡發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮,，既要在城市外圍、都市圈內(nèi)部等條件好的地方因勢利導(dǎo)地建設(shè)一批有實力的小鎮(zhèn),，又要在城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂帶和鄉(xiāng)村振興的重點地區(qū)打造一批具有較強帶動能力的小鎮(zhèn),。同時，還要注重小鎮(zhèn)內(nèi)部功能的完善和提升,，為各類要素聚集和流動打造良好的環(huán)境：科學(xué)謀劃,、加大投入，完善城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施,；創(chuàng)新體制機制,，營造聚集高端要素和產(chǎn)業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強生態(tài)環(huán)境保護和公共服務(wù)供給,，打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境,。

三是加強政策支持力度，破解特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的瓶頸,。在政策措施方面,，建議強化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地保障方面,，要盤活存量用地,，建議鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地,、低丘緩坡,、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地入市等方式盤活存量建設(shè)用地資源；針對特色小鎮(zhèn)實施柔性化的綠色供地機制,。在資金保障方面，要用好資金存量,，提高各級政府,、不同部門的現(xiàn)有資金使用效率；提供資金增量,，建立特色小鎮(zhèn)專項基金,；用好杠桿效應(yīng)，鼓勵利用財政資金聯(lián)合社會資本,，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金,；擴大融資渠道，在有條件的地區(qū)擴大農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益的融資功能,。在人才保障方面,，既要通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶,、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐,，還要通過加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn)，推動公共服務(wù)從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置,。

（執(zhí)筆：張車偉 王博雅 蔡翼飛）