一些地方建特色小鎮(zhèn)存盲目跟風(fēng)急于求成問題專家剖析

特色小鎮(zhèn)建設(shè)如何避免成為形象工程

對話動機(jī)

近日,，河南省發(fā)改委、省國土資源廳,、省環(huán)保廳,、省住建廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》,，要求各地根據(jù)地域人文和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，嚴(yán)控特色小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向,，避免“建成即荒廢”的尷尬,。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，如何避免過去出現(xiàn)的一些問題,？記者就此與業(yè)內(nèi)專家展開對話,。

對話人

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授 　　黃 錕

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊宏山

《法制日報》記者 　　　　　　　杜 曉

《法制日報》實習(xí)生 　　　　　　史偉欣

片面政績觀致特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化

記者：河南出臺相關(guān)意見控制特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，此事引起社會對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)注,。房地產(chǎn)化這一現(xiàn)象會造成哪些負(fù)面影響,？

黃錕：“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”,。特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式，是就地就近城鎮(zhèn)化的有效實現(xiàn)形式,，是新時代中國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手,。近年來，旅游小鎮(zhèn),、物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn),、機(jī)器人小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn),、新能源汽車小鎮(zhèn),、森林小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn),、創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn),，林林總總，蔚為壯觀,。由于特色小鎮(zhèn)既不同于城市,，又區(qū)別于農(nóng)村，是城市和農(nóng)村的天然結(jié)合帶和粘合劑,，在新時代特殊背景下,，特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展,，有利于推動產(chǎn)業(yè)之間,、產(chǎn)城之間、城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展,，有利于落實新型城鎮(zhèn)化,，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,。

然而,，房地產(chǎn)化成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中一個最突出、最普遍的問題,，它如同一顆毒瘤,，它的存在，勢必引發(fā)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的空城化風(fēng)險,、房地產(chǎn)風(fēng)險,、脫實向虛風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。這四種風(fēng)險的存在,，不僅會使特色小鎮(zhèn)喪失集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力,，而且會嚴(yán)重制約特色小鎮(zhèn)實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對特色小鎮(zhèn)和當(dāng)?shù)卣麄€經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都會造成不可逆轉(zhuǎn)的損失,。

楊宏山：房地產(chǎn)是當(dāng)下小城鎮(zhèn)都希望發(fā)展的一個領(lǐng)域,。特色小鎮(zhèn)是地方城鎮(zhèn)化的高級形態(tài)。隨著人口的集聚,，小鎮(zhèn)本身有發(fā)展房地產(chǎn)的愿望與需求,，但單純依靠房地產(chǎn)發(fā)展，小鎮(zhèn)的前途是灰色的,。發(fā)展不能僅僅靠蓋房子,，小鎮(zhèn)的發(fā)展要靠特色產(chǎn)業(yè)來支撐，如果以房地產(chǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn),，那就把特色小鎮(zhèn)這個概念理解錯了,。

房地產(chǎn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展是正常的，但這需要與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相契合,。特色小鎮(zhèn)是一種優(yōu)中選優(yōu)的項目,，如果僅僅將房地產(chǎn)作為主體產(chǎn)業(yè)，那還有特色可言嗎,？前期規(guī)模設(shè)計宏大,，后期不過是建成了普通小鎮(zhèn)。值得強(qiáng)調(diào)的是,，特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)發(fā)展到高級階段出現(xiàn)的現(xiàn)象,，必須具有特色和競爭力很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。

記者：特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)房地產(chǎn)化,，這一現(xiàn)象是如何形成的,？

黃錕：特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的形成具有主觀和客觀上的原因。從主觀上看,，片面的政績觀和GDP發(fā)展觀是特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的根本原因,。一些地方仍然沒有樹立起以人為本的發(fā)展思想和創(chuàng)新綠色協(xié)調(diào)開放共享的新發(fā)展理念，仍以追求GDP數(shù)量擴(kuò)張為目標(biāo),，以形象工程,、面子工程為抓手,，以長官意志為資源配置的主要方式，照抄照搬,、簡單復(fù)制外地建設(shè)經(jīng)驗,，貪大求快，盲目發(fā)展,、過度追求數(shù)量目標(biāo)和投資規(guī)模,，違背城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律。

從客觀上看,，特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化有三個重要誘因,。第一個誘因是房地產(chǎn)的簡單易行和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。對于很多鄉(xiāng)村來說,，缺乏特色的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源,，缺乏必要的發(fā)展基礎(chǔ)，更缺乏發(fā)展的財政保障,，這意味著,，按照常規(guī)的發(fā)展模式，很難找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口和城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑,。而房地產(chǎn)的發(fā)展模式卻簡便易行，只要夠大膽,、有企業(yè)支持,，就能突破發(fā)展瓶頸，簡單依靠土地和資本運作套路,，就能高效快捷地建起新園新區(qū)新城,。

第二個誘因是房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲和購房購地需求的持續(xù)增長。房地產(chǎn)市場化改革以來,，房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)的是單邊的持續(xù)上漲狀態(tài),，這讓房地產(chǎn)價格上漲成為一種普遍的社會預(yù)期，盡管三四線城市和小城鎮(zhèn)的房市已經(jīng)出現(xiàn)供大于求的狀況,，但相對于其他行業(yè)來說,，需求依然保持持續(xù)增長，房地產(chǎn)市場的投資回報率依然較高,，這使得政府和企業(yè)依然對發(fā)展房地產(chǎn)熱情不減,。

第三個誘因是地方財政支出缺口的持續(xù)擴(kuò)大。由于一方面各地的基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù),、脫貧攻堅等方面需要更多的財政支出，另一方面很多地方尤其是縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟(jì)增長和財政收入增速明顯放緩,，地方財政支出缺口持續(xù)擴(kuò)大,，在這種情況下,，不少地方不得已通過房地產(chǎn)化來獲取更多的財政收入。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨四大不良傾向

記者：除了房地產(chǎn)化之外,，目前在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在哪些問題,？

黃錕：除了房地產(chǎn)化問題之外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在四個方面的不良傾向,。

一是盲目跟風(fēng),，急于求成。一些地方急于出成果,、出政績不顧資源貧乏,、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的實際情況，盲目跟風(fēng),，完全忽略特色小鎮(zhèn)的建設(shè)基礎(chǔ),、運營周期、投資規(guī)模等客觀現(xiàn)實,。一些地方貪多求全,，搞形象工程、政績工程,，把建設(shè)特色小鎮(zhèn)指標(biāo)化,，要求下級政府必須完成，重數(shù)量輕品質(zhì),，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,。

二是特色不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,。一些地方一味復(fù)制仿造,，未能深入挖掘本地特色產(chǎn)業(yè)，對地區(qū)資源稟賦,、文化內(nèi)涵等模糊不清,，簡單模仿、生搬硬套缺乏創(chuàng)意,，搞“大拼盤,、大雜燴”，結(jié)果造成特色小鎮(zhèn)空有名頭而特色不強(qiáng),，產(chǎn)業(yè)定位模糊,，更無實質(zhì)資源支撐，不考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色,，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談,，商業(yè)模式難以為繼。

三是市場化機(jī)制不足,，缺乏發(fā)展可持續(xù)性,。不少特色小鎮(zhèn)是以政府主導(dǎo)而建立的,，更多的只是為了滿足政府的長官意志和考核要求，而不是為了滿足消費者需要或市場需要,。這樣建設(shè)的特色小鎮(zhèn)先天不足,，得不到市場響應(yīng)或追捧，難以吸納更多市場主體和人口,，后續(xù)可持續(xù)發(fā)展困難,。

四是規(guī)劃不完善，后期管理運營滯后,。有的地方特色小鎮(zhèn)規(guī)劃存在長官意志,、重復(fù)規(guī)劃、形式單一,、缺乏通盤謀劃,、挖掘資源要素不到位等現(xiàn)象。特色小鎮(zhèn)存在上級多頭管理,、監(jiān)督管理機(jī)制不健全和本級管理機(jī)構(gòu)和管理人才短缺的雙重矛盾,，導(dǎo)致不少地方走板變樣，偏離初衷,。不少特色小鎮(zhèn)缺乏運營思路,，將小鎮(zhèn)運營和發(fā)展寄希望于稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼,、用地傾斜等優(yōu)惠政策,。

怎樣讓特色小鎮(zhèn)建設(shè)良性運行

記者：為了避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化，需要采取哪些措施,？

楊宏山：從國家角度看,，有必要制定相關(guān)政策,，要求小城鎮(zhèn)嚴(yán)控房地產(chǎn)用地指標(biāo),。打著特色名號、實質(zhì)是房地產(chǎn)運作的投標(biāo)商興風(fēng)作浪,，不僅會抬高房價,，還會影響實體經(jīng)濟(jì)的成本，對小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng),。從過去教訓(xùn)中吸取經(jīng)驗,，不能任由房地產(chǎn)化發(fā)展。地方政府要檢討政策問題,，扶持那些城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的,、有真正特色項目的小鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)一哄而上的局面,。

記者：鑒于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性,，從長期來看,，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該秉持哪些原則？

黃錕：為了保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走板,、不變樣,，按照設(shè)計初衷健康可持續(xù)發(fā)展，必須堅持五項基本原則：

以人為本,，重在建設(shè),。建設(shè)特色小鎮(zhèn)的根本目的是為了滿足人們的就業(yè)、居住和生活需要,，這也是特色小鎮(zhèn)是否具有吸引力,、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設(shè)舒適便利的公共設(shè)施和服務(wù),，包括充足的基礎(chǔ)設(shè)施,、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會保障、宜人的生態(tài)環(huán)境等,。

一鎮(zhèn)一業(yè),，產(chǎn)鎮(zhèn)融合。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須具有市場競爭力和持續(xù)生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐,。要著力構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和開放包容的營商環(huán)境,，方便投資者自主高效組合各類生產(chǎn)和從事產(chǎn)業(yè)活動。

突出特色,，以特興鎮(zhèn),。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心，是保持特色小鎮(zhèn)生命力的最關(guān)鍵因素,。要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際出發(fā),，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承傳統(tǒng)文化,，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，防止千鎮(zhèn)一面,。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)必須基于當(dāng)?shù)靥厥庾匀环A賦和資源環(huán)境優(yōu)勢,，如基于農(nóng)業(yè)和自然景觀優(yōu)勢形成的休閑旅游觀光產(chǎn)業(yè)、基于工業(yè)資源的資源開發(fā)和加工制造產(chǎn)業(yè),、基于城市或區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的配套產(chǎn)業(yè)等,。

政企協(xié)作，市場主導(dǎo),。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個長期且系統(tǒng)的工程,，政府與企業(yè)要加強(qiáng)深度合作、爭取實現(xiàn)互利共贏，建立政府與企業(yè)之間良性互動和市場主導(dǎo)機(jī)制,。要按政府引導(dǎo),、企業(yè)主體、市場化運作的方式來推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營模式的改進(jìn),，以更加市場化的投資機(jī)制和運營模式來投資,、建設(shè)、運營,、管理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展,。政府要切忌大包大攬，重在營造好特色小鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境,，為投資與運營企業(yè)提供好各種服務(wù),。

因地制宜，量力而行,。從各地區(qū)實際出發(fā),，遵循客觀規(guī)律，實事求是,、量力而行,、控制數(shù)量、提高質(zhì)量,，體現(xiàn)區(qū)域差異性,，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡,、產(chǎn)業(yè)平衡,、數(shù)量要求和政績考核，防止盲目發(fā)展,、一哄而上,。

記者：如何通過完善相關(guān)制度，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的方向發(fā)展,？

黃錕：確保特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展,、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新,。

建立政府和企業(yè)之間長期良性互動的體制機(jī)制,?？偟膩碚f,，政府應(yīng)多掌控全局，企業(yè)應(yīng)多關(guān)注運營維護(hù),。但在不同建設(shè)階段,，政府和企業(yè)關(guān)系應(yīng)動態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設(shè)初期,，要由政府牽頭制定規(guī)劃,、提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù),，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。在小鎮(zhèn)建設(shè)的中后期階段,，要積極引入專業(yè)運營商和產(chǎn)業(yè)運營機(jī)構(gòu),，及時補(bǔ)充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務(wù)功能,。

建立有效的激勵約束機(jī)制,。要適當(dāng)擴(kuò)大特色小鎮(zhèn)管理權(quán)限，對納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實現(xiàn)財權(quán),、地權(quán),、事權(quán)等有序下放，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待,；可允許非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會,。要創(chuàng)新政策激勵機(jī)制，改變政策扶持資金的發(fā)放時序,，對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時給予資金等獎勵,，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。要在社會事業(yè)方面確定長期投入機(jī)制,，切實貫徹共享發(fā)展理念,，不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。

完善投融資機(jī)制,。創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制,，大力推進(jìn)政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金,，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金,；研究設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，傾斜支持特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè),；鼓勵開發(fā)銀行,、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)加大金融支持力度,；鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道,；對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分類，積極鼓勵企業(yè)資金的整體進(jìn)入,。

完善配套保障機(jī)制,。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，全面落實居住證制度,，不斷拓展公共服務(wù)范圍,；建立健全進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制,；按照“小政府,、大服務(wù)”模式，推行大部門制,，降低行政成本,，提高行政效率。