“改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況,?！眹临Y源部部長姜大明1月15日在全國國土資源工作會(huì)議上說的這句話,，一石激起千層浪,。他指出,，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下,，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法,，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng),、多渠道保障租購并舉的住房制度,，讓全體人民住有所居。

分析人士認(rèn)為,，這意味著中國土地供應(yīng)將出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化,。政府不再壟斷住房用地，而房地產(chǎn)開發(fā)商也不再是一手住房的唯一提供方,。未來,，其他合法擁有土地使用權(quán)的主體，在符合規(guī)劃的前提下,，也可以成為住房供應(yīng)方,。而隨著更多房源進(jìn)入市場(chǎng)，將有助于抑制地產(chǎn)投機(jī),，滿足住有所居,，緩和部分大城市房價(jià)長期上漲的緊張局勢(shì)。

非房企自有土地能否開發(fā)商品房,？

2018年是“房改”20周年,?！爸袊康禺a(chǎn)過去20年的發(fā)展歷史，其實(shí)就是國有土地發(fā)展歷史,。特別是商品房住宅土地,，來源單一，地方土地財(cái)政依賴房地產(chǎn),，依賴土地招拍掛,。國有土地招拍掛出讓，是商品房住宅土地的唯一來源,?！敝性禺a(chǎn)首席分析師張大偉對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者說。

據(jù)財(cái)政部發(fā)布的“2016年財(cái)政收支情況”顯示,，2016年,，全國國有土地使用權(quán)出讓收入37457億元，同比增長15.1%,。而2016年全國財(cái)政總收入15.9萬億元,，土地收入占財(cái)政總收入的比例高達(dá)23.5%。

一線城市土地收入則尤為可觀,。在剛剛過去的2017年,，北京市土地出讓金以2796億元名列榜首，排名第二的杭州市也超過了2000億元,。

深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員李宇嘉告訴記者，房改20年來,，國有土地出讓金累計(jì)規(guī)模為35萬億元,，達(dá)到城市財(cái)政收入的40%左右，成為城市基建擴(kuò)張的重要資金補(bǔ)充,。

然而,，另一方面，地方政府的“土地財(cái)政”卻備受詬病,。有人認(rèn)為,，“土地財(cái)政”無疑是高房價(jià)的重要推手。

“一些地方土地出讓部門有意無意地調(diào)節(jié)土地供應(yīng)節(jié)奏,，熱點(diǎn)城市居住用地相對(duì)不足,，且土地出讓價(jià)格一再走高，助推房價(jià)上漲,?！睆埓髠フf。

而如何解決這個(gè)弊端,？張大偉認(rèn)為,，首先居住用地供應(yīng)要相對(duì)充足,，才能緩解熱點(diǎn)地區(qū)樓市供需緊張局勢(shì)。

除了地方政府,，居住用地還能從哪兒來,？上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，還有兩種居住用地提供者：一類是村集體,、企業(yè),。農(nóng)村建設(shè)用地(含宅基地)可以入市，由農(nóng)村集體組織供地,?！捌鋵?shí)這項(xiàng)改革任務(wù)10年前就提出來了，但一直沒能破冰,，這次借著全國13個(gè)城市試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃用房的狠勁,，準(zhǔn)備闖關(guān)了?！?/p>

另一類則是園區(qū),、工業(yè)區(qū)、國企手中的大量低效工業(yè)用地,，也將開閘,，逐步轉(zhuǎn)換成住宅用地，借此緩解大城市住宅用地嚴(yán)重不足的矛盾,。這項(xiàng)改革,，也已經(jīng)“預(yù)備”幾年了。

不過,，值得注意的是,，非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地“作為住宅用地”，是否意味著可以作為商品房開發(fā)用地,？能否開發(fā)商品房對(duì)外銷售,？

對(duì)此，專家認(rèn)為不可過分樂觀,。姜大明部長的表態(tài)中強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)前提：“權(quán)屬不變”“符合規(guī)劃條件下”,，因此，非商品房開發(fā)用地建設(shè)商品房對(duì)外出售的可能性不大,。且無論從現(xiàn)行的法律法規(guī),，還是從目前各城市對(duì)土地財(cái)政的依賴來看，短期內(nèi)徹底打破地方政府對(duì)商品房開發(fā)用地的高度壟斷,，還不太現(xiàn)實(shí),。

“過去很多企業(yè)有使用權(quán)的土地，比如商業(yè)用地,、工業(yè)用地,，在符合規(guī)劃條件下,，將來有可能可以轉(zhuǎn)變成出租房，不是保障房,，更不可能是商品房了,。”張大偉分析稱,。

在1月15日全國國土資源工作會(huì)議分組討論中,，浙江省杭州市國土資源局局長謝建華說：目前，城市住房用地供應(yīng)單一,，主要是公開招拍掛出讓,。下一步，要探索多種方式供應(yīng),，如協(xié)議出讓,、行政劃撥等，而核心則是要厘清分類,，依據(jù)保障類,、市場(chǎng)類、長租型進(jìn)行供應(yīng),，要探索住宅多結(jié)構(gòu)形式供應(yīng),。而非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，將能夠提供更多租賃住房給買不起房子的人居住,。

房改前集資建房形式或?qū)⒃佻F(xiàn)

政府不再壟斷住房用地,，盤活非房地產(chǎn)企業(yè)自有土地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，是貫徹中央提出的加快建立多主體供給,、多渠道保障、租購并舉住房制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的土地制度變革,。

哪些主體會(huì)加入到住宅供應(yīng)的隊(duì)伍中來？

在專家看來,，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地”還包括集體經(jīng)濟(jì)組織,、非開發(fā)類的相關(guān)企業(yè)、個(gè)人以及以持股方式持股的金融投資公司等取得使用權(quán)的土地,。其中,，國有企業(yè)用地的開發(fā)備受關(guān)注。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為,，對(duì)過去很少被提及用于住宅用地的國有企業(yè)工業(yè)用地,，不排除一些大城市在土地增量市場(chǎng)有限的情況下，會(huì)積極盤活此類存量土地,，為商品房,、保障房,、共有產(chǎn)權(quán)房、租賃住房的“四元產(chǎn)品線”提供更有保障的土地供應(yīng),。

事實(shí)上,，利用國有企業(yè)自有用地建設(shè)住宅此前已有先例，但主要是提供保障性住房,。

2013年10月,，北京推出自住型商品房，并提出年底供應(yīng)2萬套的目標(biāo),。當(dāng)年11月,，北京市規(guī)劃展覽館展出了北京第一批自住房項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，7個(gè)項(xiàng)目分布在朝陽,、豐臺(tái),、昌平、海淀,，基本都是靠國企自有用地建設(shè),。

據(jù)了解，這些國企自有用地獲準(zhǔn)改變土地性質(zhì)蓋保障房,，通常都是以底價(jià)成交,，企業(yè)不會(huì)直接獲得土地收益。但盤活資源后,，可以從保障房配建的車庫,、商業(yè)配套等項(xiàng)目中獲取收益。

北京市住建委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，北京進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)全社會(huì)支持參與住房保障工作,，其中，鼓勵(lì)國有企業(yè)利用自有用地建設(shè)保障房,，加大政策支持力度,，目前已建設(shè)約12萬套。

“鼓勵(lì)國企拿出自有用地建設(shè)保障房,，是增加保障房的供給渠道,，而非企業(yè)自建房為企業(yè)內(nèi)部職工福利分房?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人表示,，這些房源均面向社會(huì)符合條件的保障房家庭進(jìn)行公開配租配售。

企業(yè)在自有土地上為員工建造住房,，也成了一個(gè)新動(dòng)向,。例如，有媒體報(bào)道，格力,、華為等企業(yè)“造房行動(dòng)”已經(jīng)開始,。華為為員工首批建造3萬套住房，員工以低于市場(chǎng)價(jià)70%的價(jià)格購買,，入職3年后可購買,，10年后可轉(zhuǎn)讓。格力電器董事長董明珠日前也透露,，為了穩(wěn)定人才隊(duì)伍,，她這兩年在思考，讓8萬格力電器的員工每人有兩室一廳的房子,。

分析人士認(rèn)為,，“非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地”新政落地后，預(yù)期一線二線城市的大企業(yè),，可能也會(huì)隨著格力,、華為開始“造房行動(dòng)”。

而類似房改前集資建房的形式或?qū)⒃佻F(xiàn),。北京市房地產(chǎn)法學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長,、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授趙秀池表示，今后不一定是房地產(chǎn)開發(fā)商拿地建房,，比如房改前有過住房合作社形式,、再比如單位拿地建房。類似于房改前集資建房的形式,，大家先湊錢,，公司集合了錢，拿地建房,，再以成本價(jià)分房,。

房價(jià)受何影響？

哪類市場(chǎng)受影響最大,？

公眾最為關(guān)注的是,，上述新政施行后，將對(duì)房價(jià)產(chǎn)生什么影響,。

李宇嘉對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析,，從供給側(cè)改革角度看，若供給渠道多元,，供應(yīng)源頭上形成競(jìng)爭，將改變獨(dú)家供應(yīng)下的“供地荒”現(xiàn)象,，降低供應(yīng)成本,，特別是降低被地價(jià)推高的房價(jià)。

楊紅旭也認(rèn)為,，這屬于房地產(chǎn)供給側(cè)改革,，也是房地產(chǎn)長效機(jī)制的重要組成部分,，有助于緩和部分大城市房價(jià)長期上漲的緊張局勢(shì)。但他也對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示,，改革會(huì)遇到各種阻力,，推進(jìn)沒那么快，不會(huì)立即傳遞到房價(jià)上去,。

哪類市場(chǎng)受影響最大,？張大偉認(rèn)為，政府不再壟斷住房土地供應(yīng),，對(duì)集體土地價(jià)值將產(chǎn)生非常大的提升,，其中，城市租賃市場(chǎng)影響最大,，對(duì)于商品房住宅市場(chǎng)來說也能起到緩解供需的作用,。“需要注意的是,，住房包括商品房,、保障房、租賃房等,，住房不能等同于商品房,，目前看，政策更多提及的是租賃住房試點(diǎn),，集體土地用作租賃用地是試點(diǎn)方向,。”

事實(shí)上,，北京,、上海等地已開始試點(diǎn)集體租賃住房。2017年8月,，國土部明確北京,、上海、南京,、杭州,、廈門、武漢,、合肥,、鄭州、廣州,、佛山,、肇慶、沈陽、成都13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn),。在試點(diǎn)城市,，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營，也可以通過聯(lián)營,、入股等方式建設(shè)運(yùn)營集體租賃住房,。

張大偉認(rèn)為，國土部鼓勵(lì)集體用地建設(shè)租賃房,，有利于提高用地指標(biāo)緊張的城市加快租賃房源供應(yīng)的可能性,。13個(gè)城市基本都屬于一二線城市，這些城市國有土地供應(yīng)相對(duì)緊張,，而部分區(qū)域存在城中村等集體土地,，如果部分城中村等集體土地進(jìn)入租賃市場(chǎng)將有利于房源供應(yīng)，也有利于城中村改造,。

根據(jù)部署,，北京市計(jì)劃于2017—2021年的5年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地，用于建設(shè)集體租賃住房,。張大偉分析稱,，1000公頃集體土地，大約可建設(shè)30萬～40萬套出租房,，“將有效緩解區(qū)域租賃市場(chǎng)供需不平衡,，住房租金也會(huì)下調(diào)”。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 姚冬琴︱北京報(bào)道 (本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第4期)