在剛剛結(jié)束的全國金融工作會(huì)議上,，習(xí)近平總書記指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,，終身問責(zé),，倒查責(zé)任?！睂Φ胤秸`法違規(guī)舉債,，首次明確要“終身問責(zé)”，彰顯出中央嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)定決心,。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),，規(guī)范地方政府舉債，嚴(yán)防區(qū)域性,、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,，是深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來,，我國對地方政府債務(wù)管理實(shí)施了哪些改革舉措,，效果如何？目前,，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大,？防控風(fēng)險(xiǎn)，未來還需要在哪些方面加力,？記者采訪了有關(guān)部門和專家,。

清理整頓地方融資平臺，厘清政府與平臺的關(guān)系

“我國正處于城鎮(zhèn)化加快和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期,，資金需求很大,。在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，地方政府適當(dāng)舉債籌措資金是合理的,?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君表示。

然而,，前些年地方政府沒有舉債權(quán)限,，也缺乏正規(guī)的舉債渠道，只能通過融資平臺公司等方式來舉債,。地方發(fā)展急需資金,，加上一些地方政府有政績沖動(dòng)，由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)快速上升,。

地方政府通過融資平臺舉債,，或通過企業(yè)發(fā)債為政府融資，這些資金利息高,、期限短,，用在基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項(xiàng)目上，屬于資金錯(cuò)配?！绊?xiàng)目還沒完成,，債務(wù)就到期了，地方政府只能再四處籌措資金,，地方政府償債成本和壓力猛增,。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說,。

更令人擔(dān)心的是,，由于地方政府是“借道”舉債,，不少債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外,，借了多少、怎么花的沒有一本明白賬,。特別是地方政府換屆后,，新官不理舊賬，這些債務(wù)如何償還也成了問題,。

地方政府債務(wù)這團(tuán)亂麻不解開,，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就像高懸的達(dá)摩克利斯之劍。中央解決這一問題的主要思路是,，清理整頓地方融資平臺,，厘清政府與平臺的關(guān)系，勒緊地方債務(wù)的韁繩,。

首先是“開前門”,，賦予地方政府發(fā)債權(quán)限?！扒伴T”是一點(diǎn)一點(diǎn)打開的,，從最早財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，到開展部分省區(qū)自行發(fā)債試點(diǎn),，再到2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn),，整個(gè)推進(jìn)過程用了5年時(shí)間。這表明,，國家對于地方政府發(fā)債還是相當(dāng)謹(jǐn)慎,、力求穩(wěn)妥的。

接下來,，就是理清舊債“堵旁門”,。對于2014年底之前的地方政府性存量債務(wù)，不管是用什么方式舉借的,，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行了清理,。經(jīng)過甄別，存量債務(wù)中有15.4萬億元屬于地方政府債務(wù)?！耙簿褪钦f,，對于這些債務(wù)地方政府是認(rèn)賬的，并負(fù)有償還責(zé)任,。這些‘舊債’逐步發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換,，納入預(yù)算規(guī)范管理，分別到期償還,?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

地方政府舉債只有一條路,，設(shè)“天花板”控制規(guī)模

“舊債”好不容易理清了,，以后發(fā)新債肯定不能再出險(xiǎn)情。2015年1月1日起,，新修訂的預(yù)算法實(shí)施,。新預(yù)算法明確規(guī)定：除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù),。換句話說,，地方政府舉借債務(wù)的唯一渠道，就是公開發(fā)行債券,，其他方式都不可以,。

同時(shí)，厘清政府與融資平臺的關(guān)系：政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借,，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,，要做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān),。地方國有企業(yè),，包括融資平臺公司舉借的債務(wù)，由企業(yè)自己償還,，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任,。但地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)要承擔(dān)有限責(zé)任,。

“對于一些金融機(jī)構(gòu)以前的投資,，如果被納入了15.4萬億元的存量債務(wù)，那政府會(huì)負(fù)責(zé)到期償還,。如果沒被納入,，也不意味著錢打了水漂，因?yàn)椴簧偃谫Y平臺項(xiàng)目都很優(yōu)質(zhì),，未來的回報(bào)和收益都還是不錯(cuò)的,。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮認(rèn)為。

控制舉債規(guī)模,，實(shí)行限額發(fā)行,，則是勒緊地方債的那根“韁繩”。2015年,，新增地方政府債務(wù)的“天花板”是6000億元,，2016年是1.18萬億元，2017年是1.63萬億元,?！斑@個(gè)限額是經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，再分解到各省的,，不允許超額發(fā)債,。這就像大貨車一樣，不允許超載行駛才會(huì)更安全,?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,。

通過頂層設(shè)計(jì)扎牢“籠子”,，加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，我國防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得了明顯成效,。截至2016年末,，我國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算,，負(fù)債率約為36.7%,。即使把或有負(fù)債考慮進(jìn)去，我國政府負(fù)債率約為40%,。

“預(yù)計(jì)今年政府負(fù)債率仍將保持穩(wěn)定,，這在世界上屬于較低水平，也在我們能夠承受的范圍之內(nèi),?！敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希說。

違規(guī)舉債又有“新變種”,，多項(xiàng)舉措密集出臺嚴(yán)監(jiān)管

雖然我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控,，但有些地方在財(cái)政“吃緊”的情況下，違法違規(guī)舉債出現(xiàn)了不少“新變種”,。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目,、政府投資基金等領(lǐng)域,，這些變相舉債行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

針對這些新問題,，近期財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門密集出臺政策舉措,，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為。

在一些地方,，PPP和投資基金變成了“明股暗債”,，虧了由政府資金“兜底”，這樣一來,，風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)到了政府一邊,。對此，新舉措開出負(fù)面清單：嚴(yán)禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金,，違法違規(guī)變相舉債,。地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校,、醫(yī)院,、公園等公益性資產(chǎn)及儲備土地注入融資平臺公司；不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,。

融資平臺公司的融資,，很多來自于銀行等金融機(jī)構(gòu)。部分金融機(jī)構(gòu)為保險(xiǎn)起見,，對企業(yè)融資時(shí),，仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾。政策明確：地方政府及其所屬部門不得以文件,、會(huì)議紀(jì)要,、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債,。金融機(jī)構(gòu)為企業(yè)提供融資時(shí),，也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔(dān)保函、承諾函等提供擔(dān)保,。

針對這些新問題,，今年以來，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門密集出臺政策舉措,，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債行為,，并多次公開通報(bào)了對地方政府違規(guī)舉債的處理結(jié)果。

“財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門,，建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制,，定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題?！?財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，目前已多次對部分市縣政府,、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報(bào)，地方政府也對違規(guī)責(zé)任人作出了行政撤職等處分,。同時(shí),，銀監(jiān)會(huì)也對參與違法舉債的金融機(jī)構(gòu)，作出了相應(yīng)的行政處罰,。記者 李麗輝