●管資本為主的改革是一件新事物,，需要在實(shí)踐中加深理解,，一些含混的概念尚需澄清,。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念,、管理方式混雜在一起,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本,，越管越寬,、越管越細(xì),，使企業(yè)不知所措,。

●在改革過(guò)程中,，兩種企業(yè)制度并存是一種過(guò)渡，在過(guò)渡過(guò)程中,，政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實(shí),，但是政策的規(guī)定和執(zhí)行必須導(dǎo)向新制度的健康成長(zhǎng)和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，并防止舊制度扭曲新制度,。

●實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體“權(quán)利平等,、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等”的一項(xiàng)重要措施就是對(duì)市場(chǎng)主體的歸類和稱謂應(yīng)當(dāng)遵循企業(yè)制度,，而不是所有制,。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任、黨組書記陳清泰在近日舉行的“大梅沙論壇”上表示,，管資本為主是這輪國(guó)有企業(yè)改革的亮點(diǎn)和重要突破口,，但是由于對(duì)這個(gè)問(wèn)題討論得不夠充分，在認(rèn)識(shí)和理解上還不太統(tǒng)一,，在制定政策和改革方案的時(shí)候就出現(xiàn)了一些矛盾甚至還存在一些爭(zhēng)論,。針對(duì)當(dāng)前的情況，需要澄清認(rèn)識(shí),，凝聚力量,，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。

國(guó)企深層次的體制問(wèn)題最終要靠企業(yè)制度解決

傳統(tǒng)國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式就是實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè),，1987年國(guó)家出臺(tái)了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》,，以此來(lái)規(guī)范國(guó)有企業(yè)。1993年頒布了《公司法》,，為國(guó)有資產(chǎn)的資本化向公司制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件,。

至此，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際上出現(xiàn)了兩種實(shí)現(xiàn)形式,，一種是實(shí)物形態(tài)的企業(yè),，另一種是價(jià)值形態(tài)的資本。同時(shí)存在兩種企業(yè)制度,，一種是按《公司法》規(guī)范的國(guó)有企業(yè),，另外一種是公司。相應(yīng)地政府就有兩種管理方式，一種是管企業(yè),，另外一種是管資本,。

《企業(yè)法》產(chǎn)生于有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)時(shí)期，按照《企業(yè)法》的規(guī)定,，企業(yè)所運(yùn)作的是國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn),，首要的任務(wù)是完成國(guó)家的指令計(jì)劃，政府在企業(yè)之外管企業(yè)的人和事,，在企業(yè)之外對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,，因此政企不分，所有權(quán)經(jīng)營(yíng)不分,。

《公司法》是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)制度,，它有三個(gè)要點(diǎn)：一是公司擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán),，它是獨(dú)立的法人實(shí)體,；二是實(shí)行有限責(zé)任制度；三是治理結(jié)構(gòu)是由法律規(guī)范的,。因此,，公司的獨(dú)立地位是法律保證的、公司權(quán)利是與生俱來(lái)的,，不是政府下放的,，而長(zhǎng)期困擾我們的政資分開、政企分開,、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等,，在《公司法》的范疇都是不存在的，而這些分開恰恰是《公司法》的本義,。

目前的頂層國(guó)企仍然受《企業(yè)法》調(diào)解,。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，政府管企業(yè)的體制受到了越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),，為了增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力,，政府一方面想盡一切辦法向企業(yè)放權(quán)，另一方面想盡一切辦法強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的監(jiān)管,。為了改變政企不分,，政府也曾試圖在《企業(yè)法》、管企業(yè)的體制框架內(nèi)找到一種“管而不死,、放而不亂”的“度”,，但是多次的嘗試并不成功。

實(shí)踐證明,，政策性調(diào)整不能替代體制性改革,。受半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，在企業(yè)財(cái)產(chǎn)即國(guó)有資產(chǎn)的體制下，《企業(yè)法》規(guī)定的就是政府管企業(yè),，就是政企不分,。《公司法》的主張則是公司的獨(dú)立地位和自我治理,。因此,，國(guó)有企業(yè)的“轉(zhuǎn)制”就是由《企業(yè)法》規(guī)范轉(zhuǎn)向由《公司法》調(diào)節(jié)，政府要擺脫“管企業(yè)”的糾結(jié),，就要推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化,、證券化；落實(shí)管資本為主,，加快推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制,，從企業(yè)法變回到公司法。

某種意義上說(shuō),，當(dāng)前這輪國(guó)企改革的主導(dǎo)方面已經(jīng)不是“國(guó)有企業(yè)”自身,，而是在國(guó)家層面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化；這次國(guó)企再改革的命題不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理”,，而是“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”為主,。這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國(guó)企改革理論的重大突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口,。

重溫建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革意義

十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)代企業(yè)制度”,。當(dāng)前我們從源頭上深刻理解“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的初衷有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

按照傳統(tǒng)理論,，公有制對(duì)應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì),，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只能私有化，但是這兩者都不符合我們的國(guó)情,，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要含義就是要保持較大份額的公有制,、國(guó)有經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又要發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高效率,，這就提出在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的范疇能不能構(gòu)造出各自獨(dú)立的市場(chǎng)主體問(wèn)題,。

在排除私有化的情況下，公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的唯一途徑就是企業(yè)制度創(chuàng)新,，即借助現(xiàn)代公司的制度安排,，形成包括國(guó)有資本投資或擁有股權(quán)的千萬(wàn)個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體?；谶@樣的原因,，黨的十四屆四中全會(huì)極其深刻地指出，“公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)”,。這個(gè)話后來(lái)較少有人再去重溫,，但是卻是非常重要的,，要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就要形成多元的市場(chǎng)主體，而多元市場(chǎng)主體如何能夠和國(guó)有經(jīng)濟(jì)相融合,？這個(gè)結(jié)合點(diǎn)就是現(xiàn)代企業(yè)制度,。

“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確,、政企分開,、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向。三中全會(huì)決定專門講了現(xiàn)代企業(yè)制度特征：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰,，企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家,，企業(yè)則擁有包括國(guó)家在內(nèi)出資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利,，承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體,；二是企業(yè)以其全部法人財(cái)產(chǎn)，依法自主經(jīng)營(yíng)自負(fù)盈虧,，照章納稅,，對(duì)出資者承擔(dān)保值增值責(zé)任；三是出資者按照投入企業(yè)的資本額,，享有所有者權(quán)益,，即資產(chǎn)收益重大決策和選擇管理者等權(quán)利，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)以投入企業(yè)的資本額對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任,；四是企業(yè)按照市場(chǎng)需要，組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，政府不直接干預(yù),，企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，長(zhǎng)期虧損資不抵債應(yīng)依法破產(chǎn),；五是建立科學(xué)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理制度,，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營(yíng)者,、職工之間的關(guān)系,，形成激勵(lì)和約束相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，所有企業(yè)都要向這個(gè)方向努力,。

時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了20多年,，現(xiàn)代企業(yè)制度的如上特征在企業(yè)中尚未普遍、完整地體現(xiàn),。政企不分,、政資不分依然存在，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位,、缺位,、錯(cuò)位現(xiàn)象,。今天很多的糾結(jié)和爭(zhēng)論原因就是后來(lái)對(duì)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷缺乏理解，主要精力放在如何管企業(yè),，如何用政府力量推進(jìn)做大做強(qiáng),，輕視企業(yè)制度轉(zhuǎn)型的重要性，頂層國(guó)有企業(yè)整體轉(zhuǎn)制一直未能實(shí)質(zhì)性進(jìn)行,。

管資本為主的兩種理解,，兩種做法，兩種結(jié)果

管資本為主的改革是一件新事物,，需要在實(shí)踐中加深理解,，一些含混的概念尚需澄清。在一些文件中把管資本與管企業(yè)的概念,、管理方式混雜在一起,，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，越管越寬,、越管越細(xì),，使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上目前對(duì)“管資本為主”存在著兩種理解：一種理解認(rèn)為,，“管資本”就是指國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象要由“企業(yè)”變?yōu)椤百Y本”,，實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變必要的前提就是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式要由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)轉(zhuǎn)變成價(jià)值形態(tài)的資本，否則就沒(méi)有“資本”這個(gè)對(duì)象可供監(jiān)管,。銀行業(yè)本世紀(jì)初通過(guò)整體改制上市實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化,、證券化，但在產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域這一過(guò)程尚未啟動(dòng),，至今國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)的主體依然是實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè),，監(jiān)管方式還是管企業(yè)。轉(zhuǎn)向管資本后,，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象轉(zhuǎn)向國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),，通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離，出資人機(jī)構(gòu)與實(shí)體企業(yè)將不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司,，出資人機(jī)構(gòu)不管企業(yè)了，政企分開將順理成章,。

“管資本為主”是指在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化,、證券化，而在某些特殊領(lǐng)域,，有特別需要的方面也不排除政府直接管企業(yè),，這就是“管資本為主”的重要含義。但是直接管企業(yè)應(yīng)當(dāng)限定在市場(chǎng)失靈的很小范圍,，基本不對(duì)市場(chǎng)配置資源產(chǎn)生影響,。

頂層國(guó)有企業(yè)整體公司改制需要一個(gè)過(guò)程,，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”，但是主要精力應(yīng)該轉(zhuǎn)向做好兩件事,，一個(gè)是推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制,，包括規(guī)劃、重組,、設(shè)立兩類公司等大量工作,；另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施,。到目前為止,，在發(fā)布的文件中管企業(yè)的部分很充實(shí)，而向管資本轉(zhuǎn)型的部分卻缺乏明確的思路,，措施也顯得薄弱和不足,。

另一種理解認(rèn)為，“管資本為主”是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未轉(zhuǎn)制企業(yè)監(jiān)管的同時(shí),，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的那些“資本”,，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國(guó)有資本布局”等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)繼續(xù)管企業(yè)的體制和機(jī)制不變并不斷加強(qiáng),。帶來(lái)的結(jié)果是長(zhǎng)期困擾我們的那些體制性問(wèn)題無(wú)法解決,，它將繼續(xù)在“一管就死，一放就亂”之中兜圈子,。

管資本為主是中央的重要決定,，是這一輪國(guó)企改革的亮點(diǎn)，是解決長(zhǎng)期困擾我們諸多體制矛盾的一把鑰匙,，但是兩種理解,，兩種做法會(huì)產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

向管資本為主轉(zhuǎn)型

在改革過(guò)程中,，兩種企業(yè)制度并存是一種過(guò)渡，必須明確的是,，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是改革的方向,，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)應(yīng)逐步向公司制度轉(zhuǎn)型，在條件具備的時(shí)候要加速轉(zhuǎn)型,。在過(guò)渡過(guò)程中,，政府政策要兼顧兩種制度并存的現(xiàn)實(shí)，但是政策的規(guī)定和執(zhí)行必須導(dǎo)向新制度的健康成長(zhǎng)和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大,，并防止舊制度扭曲新制度,。

向管資本為主轉(zhuǎn)型不是立即可以實(shí)現(xiàn)的，需要?jiǎng)?chuàng)造必要的條件,。比如“資本”作為管理對(duì)象在哪里,？需要從頂層國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來(lái),，將頂層國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改制，使國(guó)家投入公司的凈資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本,，即股權(quán),，并由受托的投資運(yùn)營(yíng)公司或社保基金持有,。

這一過(guò)程是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)換,，是企業(yè)制度的替代，是國(guó)有企業(yè)向市場(chǎng)主體“屬性”的變遷,，也是政府管理方式的轉(zhuǎn)型,。

科學(xué)界定“國(guó)有企業(yè)” 把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向

目前，無(wú)論是政府文件還是媒體大都籠統(tǒng)地把市場(chǎng)主體稱作“企業(yè)”,，把與國(guó)有資產(chǎn)直接或間接有關(guān)的統(tǒng)稱為“國(guó)有企業(yè)”,，這種稱呼上的混淆造成概念上的混淆、政策上的混淆,。

政府部門往往用管“國(guó)有企業(yè)”的辦法管國(guó)有投資的“公司”,，或穿越“國(guó)有企業(yè)”管到其投資或控股的“公司”，把直接管理的企業(yè)與被管企業(yè)投資或控股的公司混為一談,，把現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度拉回到傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè),，兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得越來(lái)越模糊。

最近國(guó)家出臺(tái)的系列指導(dǎo)性文件很多是針對(duì)如何改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理,，出現(xiàn)的問(wèn)題是這些文件所指的“國(guó)有企業(yè)”沒(méi)有準(zhǔn)確的界定,。是指所有“被稱作國(guó)有企業(yè)”的范圍，還是只針對(duì)按《企業(yè)法》注冊(cè)的國(guó)有企業(yè),？如果把針對(duì)直接監(jiān)管企業(yè)的政策要求“被稱作國(guó)有企業(yè)”的公司都照章執(zhí)行或“參照?qǐng)?zhí)行”,，就會(huì)出現(xiàn)很多矛盾，使一些企業(yè)和政府人員不知所措,。

國(guó)企“轉(zhuǎn)制”的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”,，在這過(guò)程中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要，因?yàn)檫@涉及治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)軌,、政企關(guān)系的轉(zhuǎn)軌,、監(jiān)管制度的轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行中的混亂,，搞不好會(huì)使國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制走過(guò)場(chǎng),。兩種企業(yè)制度并存，但絕不意味著兩種企業(yè)制度并重,，改革的方向是股權(quán)多元化的公司制度,。中央提出“管資本為主”意在加強(qiáng)此消彼長(zhǎng)的進(jìn)程，因?yàn)楣苜Y本對(duì)接的不是傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)而是股份制公司,。

實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體“權(quán)利平等,、機(jī)會(huì)平等,、規(guī)則平等”的一項(xiàng)重要措施就是對(duì)市場(chǎng)主體的歸類和稱謂應(yīng)當(dāng)遵循企業(yè)制度，而不是所有制,。依照《企業(yè)法》調(diào)節(jié)的企業(yè)應(yīng)該叫作“國(guó)有企業(yè)”,，按《公司法》調(diào)節(jié)的股份制公司，包括那些控股的公司,，應(yīng)統(tǒng)稱為“公司”,。摘掉所有制標(biāo)簽，政府對(duì)他們一視同仁,。兩種企業(yè)制度各自應(yīng)該按照相關(guān)法律調(diào)節(jié),，避免兩者混淆。