自中共十八屆三中全會明確提出信訪工作制度改革后，我國信訪工作在法治化改革的道路上步伐不斷加快,，頂層設計不斷完善。日前，從國家信訪局傳出消息,，國家信訪局將繼續(xù)推出一系列規(guī)范措施，健全信訪法治體系,。此外,，信訪立法進程正在穩(wěn)步推進，現(xiàn)已列入國務院2016年立法工作計劃的預備項目,。

為什么要穩(wěn)步推進信訪立法進程,？信訪立法應該重點解決哪些問題？在此,，特刊登全國政協(xié)委員李申學的提案建議,，以饗讀者。——編者

信訪活動是我國公民向國家機關反映社情民意,、進行民主監(jiān)督,、請求權利救濟的重要方式，不僅是社會主義民主政治建設的重要內容,，也是依法保證公民權利的重要渠道和途徑,。

制定《中華人民共和國信訪法》的緊迫性

黨和政府對信訪活動歷來高度重視，2005年1月5日,，國務院制定并通過了《信訪條例》,，在維護信訪人合法權益、維護信訪秩序等方面發(fā)揮了重要作用,。但是,，從現(xiàn)實情況看，僅僅依靠《信訪條例》已經(jīng)難以適應解決當前信訪問題的需要,。近年來,，信訪問題已經(jīng)成為困擾各級黨政組織的突出問題之一，迫切需要把信訪工作進一步納入法治軌道,。

一是信訪領域是公權力與私權利矛盾最集中的地方之一,，在全面推進依法治國的今天，必須以法律形式調節(jié)社會利益關系,，規(guī)范公共權力行為,，保障公民合法權益。

二是把信訪提升到法律層面，既可以增強國家機關工作人員處理信訪事項的法治意識和法律責任,，也可以增強公民依法信訪的規(guī)則意識和自律責任,。

三是目前《信訪條例》法律位階低、權威性不夠,，且只能規(guī)范行政信訪,，對事關黨委、人大,、政府,、司法機關以及社會組織信訪問題難以起到作用。同時,，《信訪條例》缺乏剛性罰則,，對上訪人的行為缺乏具體罰則，對信訪責任不落實,、失職瀆職,、侵害群眾合法權益等行為如何處理、由誰來進行責任追究以及法律依據(jù)等等都沒有明確規(guī)定,。因此,，制定《中華人民共和國信訪法》不僅非常必要，而且非常緊迫,。

信訪立法的幾點具體建議

制定《中華人民共和國信訪法》,，應明確信訪工作流程、信訪人權利和義務及違法信訪的法律責任,、辦理信訪工作程序及不依程序辦理的法律責任,，明確辦理信訪單位信訪復核的程序，依法接受監(jiān)督的程序,，明確相關部門及信訪人維護信訪秩序的義務及違反相關規(guī)定應當承擔的法律責任等,。重點應關注如下問題：

第一，明確信訪事項辦理程序,。對信,、訪、網(wǎng),、電等多種投訴渠道和受理,、辦理、督辦,、評價等流程作出明確規(guī)定,，規(guī)范工作程序和工作行為。明確信訪事項處理,、復查,、復核三級終結程序,，科學界定責任主體，建立倒查機制,，保障復查復核質量,。建立完善信訪、涉法涉訴,、行政復議,、仲裁對接機制。明確界定“非正常上訪”行為,，就“屬地管理”以及“三跨三分離（跨地區(qū),、跨部門、跨行業(yè),，人事分離,、人戶分離、人事戶分離）”信訪案件等現(xiàn)實問題作出明確規(guī)定,。建立事前預防、事中處理和事后倒查工作程序,，落實信訪穩(wěn)定風險評估責任,。

第二，《中華人民共和國信訪法》的內容之一應當將涉法涉訴信訪與其他信訪劃分開來,，規(guī)定涉法涉訴信訪應當依法解決,，明確政府、法院,、檢察院等國家機關以及社會組織在解決涉法涉訴信訪方面權限,，即哪些由政府解決（例如：行政復議，土地管理法規(guī)定的土地所有權和使用權爭議）,，哪些由法院解決（我曾經(jīng)了解到,，一個普通的欠款糾紛，當事人不去法院起訴,，反而找政府去解決）,，哪些由檢察院解決，等等,。2013年12月中辦,、國辦印發(fā)了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，《意見》提出,，實行訴訟與信訪分離制度,。把涉及民商事、行政,、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,，由政法機關依法處理,。

第三，在劃分權限基礎上,，《中華人民共和國信訪法》要明確信訪人如不按照法律規(guī)定解決信訪問題（如依法應由法院解決的不去法院而去政府,，再如違法越級上訪等），并采取“堵,、鬧,、沖擊”等手段威脅、恐嚇國家機關及其工作人員的,，將依法對其采取治安處罰,，構成犯罪的，依法追究刑事責任,。

第四,，制定《中華人民共和國信訪法》目的之一是動員、整合全體國家機關及社會第三方的力量,，在全面推進依法治國前提下,，對解決信訪問題，特別是解決涉法涉訴信訪問題進一步形成合力,，從根本上解決目前存在的信訪難題,。因此，《中華人民共和國信訪法》不但規(guī)定各級國家機關解決信訪的權限,，也要對社會第三方力量（例如律師介入涉法涉訴信訪）的介入作出相應規(guī)定,。

（作者系全國政協(xié)委員、吉林省法學會會長）