制圖：郭祥

國家發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》顯示,，當(dāng)前我國鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)有238個(gè),，超過5萬人的有885個(gè),。隨著人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的快速增長，一些特大鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸受到現(xiàn)有體制機(jī)制的束縛,。“小馬拉大車、大腳穿小鞋”,，是這些特大鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人對(duì)工作難處的形容，而撤鎮(zhèn)設(shè)市則成為破除體制機(jī)制障礙以及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一條途徑,。

什么樣的特大鎮(zhèn)具備設(shè)市的條件,？特大鎮(zhèn)設(shè)市有沒有標(biāo)準(zhǔn)路徑？中小城市培育還面臨哪些障礙,？記者近日進(jìn)行了調(diào)研,。

錢、權(quán),、人,、地都不夠，特大鎮(zhèn)發(fā)展難題不少

位于東海之濱的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn),，是改革開放浪潮中先富起來的農(nóng)民自費(fèi)建起的一座城,。從建鎮(zhèn)之初的5個(gè)小漁村、8000多人口,，發(fā)展至今已是常住人口43萬,、財(cái)政總收入23.2億元的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。但隨著人口規(guī)模的擴(kuò)大,、經(jīng)濟(jì)增長加快,，龍港也不例外地陷入責(zé)任大、權(quán)利小的發(fā)展窘境。

限制體現(xiàn)在哪兒,？一是財(cái)權(quán)小,，財(cái)政資金大部分上繳，與事權(quán)不匹配,，建設(shè)資金,、城鎮(zhèn)化成本難以負(fù)擔(dān)；二是事權(quán)小,，比如執(zhí)法權(quán)限等管理權(quán)限不夠,；三是“地權(quán)”小，土地管理權(quán)限小,，建設(shè)用地不足,；四是“人權(quán)”小，人員編制不夠,，難以吸引人才,。

在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來，這些問題確實(shí)存在,。由于中國的城市存在行政等級(jí)關(guān)系,，這些人口和財(cái)政收入水平都堪比一個(gè)中小城市甚至大城市的建制鎮(zhèn)處于行政等級(jí)的最底層，沒有辦法履行一個(gè)城市政府的正常管理職責(zé),?！氨热鐝V東東莞的長安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)外來人口57萬,，本鎮(zhèn)人口僅4萬,，財(cái)權(quán)上繳的話如何解決如此龐大的外來人口的公共服務(wù)問題呢？”

李鐵認(rèn)為,，特大鎮(zhèn)作為新生中小城市最主要的對(duì)象和來源,，鎮(zhèn)改市能補(bǔ)上我國目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的短板。當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最短缺的就是中小城市,，原有的小城鎮(zhèn)長大了,，但是新的小城市還沒有出現(xiàn)?！靶律行〕鞘械呐嘤矫?，我國與發(fā)達(dá)國家相比確實(shí)存在巨大的差距，這也正說明還有非常大的潛力,?！?/p>

撤鎮(zhèn)設(shè)市不能走升格翻牌的老路

2014年底，農(nóng)民造城的樣本龍港鎮(zhèn)有了一個(gè)新身份——全國最早的兩個(gè)鎮(zhèn)級(jí)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)之一,，它要探索從鎮(zhèn)到市的發(fā)展新模式,。

蒼南縣委書記黃壽龍介紹，在成為試點(diǎn)后的一年多時(shí)間里，龍港鎮(zhèn)開展了一系列擴(kuò)權(quán)提效的創(chuàng)新改革,。比如龍港在年度用地指標(biāo),、新增建設(shè)用地指標(biāo),、農(nóng)轉(zhuǎn)用等方面享有縣級(jí)權(quán)限,，還具備了一定的改革人事權(quán)。

像龍港一樣,，很多特大鎮(zhèn)通過擴(kuò)權(quán)增添了發(fā)展活力,。湖南瀏陽大瑤鎮(zhèn)享受了財(cái)權(quán)下放的“雙返”政策，新增收入的80%,、土地出讓金的80%返還給鎮(zhèn)里,，大瑤鎮(zhèn)黨委書記周森源告訴記者，稅收返還后的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),，大瑤鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐年遞增1.2億至2億元,。山東青島李哥莊鎮(zhèn)黨委書記劉瑛也表示，權(quán)限下放,、政策傾斜促進(jìn)了當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展,，目前鎮(zhèn)里著重打造“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”的新業(yè)態(tài)，全鎮(zhèn)從事電商人員已達(dá)3萬多人,。

今年,，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”被寫入《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中?！兑庖姟访鞔_指出要給鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級(jí)行政管理權(quán)限,，允許其按照相同人口規(guī)模城市市政設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)發(fā)展，并同步推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政管理體制改革和設(shè)市模式創(chuàng)新改革試點(diǎn),。

試點(diǎn)取得不小的進(jìn)展,，但一些鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)目前仍有不少難以突破的瓶頸。東莞虎門鎮(zhèn)反映目前鎮(zhèn)里非戶籍人口公共服務(wù)均等化仍然缺乏分擔(dān)機(jī)制,，虎門鎮(zhèn)鎮(zhèn)長曲洪淇以教育經(jīng)費(fèi)為例算了筆賬,，鎮(zhèn)辦小學(xué)中59.8%的人是非戶籍人口，按照義務(wù)教育的要求人均建設(shè)面積1.5平方米,、人均經(jīng)費(fèi)2萬元左右,，光算這兩筆費(fèi)用都要約33.4億元，“對(duì)我們一個(gè)鎮(zhèn)來講負(fù)擔(dān)很沉重,?！?/p>

還有一些鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，推行一些行政管理體制改革后,，管理水平還是難以跟上,。江蘇蘇州吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)承接了部分縣級(jí)管理權(quán)限，雖然當(dāng)?shù)匕傩辙k事方便了，但由于人員編制未增加且缺少專業(yè)型人才,，部分人員不得不一崗多職,，往往還得聘請(qǐng)編外人員。

國家發(fā)改委副主任胡祖才認(rèn)為,，培育新生城市,，不是簡單的特大鎮(zhèn)改市，更重要的是要探索城市的新型管理模式,，既要探討具體設(shè)市的路徑,、模式，更要探索新型城市管理的方法,?！安荒茏呱瘛⒎?、大幅度增加管理人員的路,，這不符合中央改革的方向，必須要?jiǎng)?chuàng)出一條新型管理模式,，要走小政府,、大服務(wù)的模式。一定要提高行政效率,，控制行政成本,。”

鎮(zhèn)改市不能一哄而起,，要有序推進(jìn)

在專家們看來,，鎮(zhèn)改市對(duì)當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程有很重要的意義，推進(jìn)步伐應(yīng)該更快一些,?！霸诋?dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，特大鎮(zhèn)改市是穩(wěn)增長,、擴(kuò)大民間投資很重要的抓手,。”全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員辜勝阻認(rèn)為,，鎮(zhèn)改市后自然會(huì)有大量的民間投資進(jìn)來,。2015年浙江省36個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)投資增速就達(dá)20.2%，高出全省7個(gè)百分點(diǎn),。同時(shí),，他表示培育中小城市也十分有助于推進(jìn)農(nóng)民工的市民化，解決他們“融不進(jìn)大城市,、回不去農(nóng)村”的糾結(jié),。

進(jìn)一步推進(jìn)特大鎮(zhèn)改市,，李鐵認(rèn)為還需要體制改革取得更大突破?！版?zhèn)改市體制上的核心問題是要思考等級(jí)化的管理體制需不需要打破,，由于利益的固化，各級(jí)城市不同等級(jí),，導(dǎo)致改革的難度加大,。”李鐵表示,，特大鎮(zhèn)未來發(fā)展的核心不是等級(jí)色彩濃厚的“放權(quán)”問題,，而是一個(gè)“還權(quán)”的過程,，應(yīng)該回歸到城市的本質(zhì)——建立城市間平等的競爭關(guān)系上來,。李鐵認(rèn)為，是時(shí)候適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃體制來適應(yīng)以人為本的城鎮(zhèn)化變革了,。

加快推進(jìn)改革絕非一哄而起,，專家們特別強(qiáng)調(diào)“有序”二字。辜勝阻表示,，歷史上有過教訓(xùn),，上世紀(jì)90年代縣改市之所以停滯了，就是因?yàn)楦母镆缓宥鸪霈F(xiàn)了一些虛假現(xiàn)象,，特大鎮(zhèn)改市一定要根據(jù)特大鎮(zhèn)自身的條件以及功能定位來綜合考慮是否設(shè)市,，中小城市的形成要依靠市場的力量，政府起的是引導(dǎo)作用,，要有序地通過強(qiáng)基,、擴(kuò)權(quán)、改制,、增民,、完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等一系列步驟來逐步發(fā)展中小城市。

胡祖才同時(shí)強(qiáng)調(diào),，特大鎮(zhèn)主要是在改革開放的過程中依靠市場力量發(fā)展起來的,，民營經(jīng)濟(jì)聚集使得特大鎮(zhèn)各具特色。因此,，特大鎮(zhèn)設(shè)市沒有統(tǒng)一的模式,，必須要遵循當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)律，注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),，因地制宜來提升城市,、城鎮(zhèn)的生命力。