中國人民政治協(xié)商會(huì)議,，是中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)建立和領(lǐng)導(dǎo)的人民統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,，是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)形式,。人民政協(xié)與時(shí)俱進(jìn)，其主要職能從政治協(xié)商到增加了民主監(jiān)督,、參政議政是一個(gè)歷史過程，中共十八大報(bào)告首次提出社會(huì)主義協(xié)商民主制度，又賦予了政協(xié)職能新的歷史意義,。

人民政協(xié)的建立及其主要職能：政治協(xié)商

中共二大開始提出的統(tǒng)一戰(zhàn)線方針，首先在新民主主義革命中發(fā)揮了“法寶”優(yōu)勢(shì),。1948年春,，解放戰(zhàn)爭即將取得全國性勝利，籌建新中國的重大任務(wù)提上日程,。此時(shí),，中共不忘初心，堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線方針,，在“五一口號(hào)”中正式提出“各民主黨派,、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會(huì)議,，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì),，成立民主聯(lián)合政府”的倡議，并很快得到各民主黨派,、各人民團(tuán)體,、各界愛國人士的響應(yīng)。經(jīng)過中共同各方代表緊張而有序的籌備,，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議于1949年9月21日至30日在北京隆重舉行,。

由于歷史條件所限，當(dāng)時(shí)無法進(jìn)行全國普選,，各級(jí)人民代表大會(huì)尚不能召開,。為此，由662名各方面代表出席的人民政協(xié)第一次全體會(huì)議,，代表全國人民的意志,，代行了全國人大的職權(quán)，通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》,、《中央人民政府組織法》,，作出了關(guān)于國都、國旗,、國歌,、紀(jì)年4個(gè)重要決議，選舉了人民政協(xié)全國委員會(huì)和中央人民政府委員會(huì),，宣告了中華人民共和國的成立,。正如習(xí)近平總書記所指出，這次會(huì)議“標(biāo)志著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和全國人民大團(tuán)結(jié)在組織上完全形成,，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立,。人民政協(xié)為新中國的建立作出了重大貢獻(xiàn)”,。

閉會(huì)期間，中央人民政府委員會(huì)對(duì)外代表中華人民共和國,，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán),；政協(xié)全國委員會(huì)作為政協(xié)全體會(huì)議自身的常設(shè)機(jī)關(guān)，不行使國家權(quán)力,，但擁有統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政治協(xié)商職能,。新中國成立之初，全國政協(xié)依照政協(xié)組織法規(guī)定,，協(xié)商討論了有關(guān)穩(wěn)定物價(jià),、調(diào)整稅收、土地改革,、懲治腐敗等重大政策方案和相關(guān)法律法規(guī)草案,，向中央人民政府委員會(huì)提出了多個(gè)建議案，很好地履行了職能,。

1954年9月，全國人大召開,，政協(xié)不再承擔(dān)“代行”任務(wù),。由于統(tǒng)一戰(zhàn)線將長期存在，因此,，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的政協(xié)也需要長期存在,。這在人民政協(xié)籌備期間曾明確過。1954年底,，中共領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)一步堅(jiān)持與解釋了保留政協(xié)的主張及其相關(guān)問題,。毛澤東指出，政協(xié)性質(zhì)有別于國家機(jī)關(guān),，“要區(qū)別各有各的職權(quán)”,。他還闡述了政協(xié)的五項(xiàng)任務(wù)，除了“學(xué)習(xí)”以外,，四項(xiàng)都是“協(xié)商”或包含“協(xié)商”,，如協(xié)商國際問題、協(xié)商有關(guān)候選人名單,、協(xié)商國家各方面的關(guān)系等,。歸納起來，當(dāng)時(shí)對(duì)繼續(xù)存在的人民政協(xié)的主要職能依然定位于政治協(xié)商,。后來,，尤其是改革開放以來，各級(jí)人民政協(xié)的政治協(xié)商職能在涵義,、內(nèi)容和形式等方面進(jìn)一步得以明晰與豐富,。

政協(xié)職能的延伸：民主監(jiān)督與參政議政

中共很早就意識(shí)到黨和政府必須接受監(jiān)督,。1945年，毛澤東在與黃炎培討論如何跳出歷史“周期率”時(shí),，已提出“讓人民來監(jiān)督政府”,；1954年，毛澤東在闡述政協(xié)任務(wù)時(shí)要求政協(xié)向國家機(jī)關(guān)“提意見”,，其中包含了政協(xié)監(jiān)督的意蘊(yùn),；1957年2月，毛澤東在最高國務(wù)會(huì)議上的講話中,，更是提出了中共與民主黨派“長期共存,，互相監(jiān)督”的八字方針。由于中共與民主黨派是政協(xié)的組成單位,，“互相監(jiān)督”也理應(yīng)成為政協(xié)的一項(xiàng)重要職能,。

走過歷史的曲折，中共十一屆三中全會(huì)召開后不久,，鄧小平就指出：“中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè),，繼續(xù)需要政協(xié)……”并多次將政治協(xié)商與互相監(jiān)督并列為政協(xié)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的兩大作用。1982年12月,，五屆全國政協(xié)五次會(huì)議制訂的政協(xié)章程,，在規(guī)定“政治協(xié)商”的同時(shí)，首次載明政協(xié)還“通過建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督的作用”,。1989年1月,，七屆全國政協(xié)常委會(huì)頒布了《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》,。這些都表明人民政協(xié)與時(shí)俱進(jìn),，實(shí)現(xiàn)了主要職能的拓展：由“政治協(xié)商”拓展至“政治協(xié)商、民主監(jiān)督”,。如果說,，“互相監(jiān)督”側(cè)重于黨際關(guān)系，那么,，包含互相監(jiān)督的民主監(jiān)督其主體更廣泛,，內(nèi)涵更豐富。正如2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》所指出的,，民主監(jiān)督“是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督,，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督”。

上世紀(jì)九十年代初,，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)被明確提出后,，改革開放，建設(shè)中國特色社會(huì)主義的事業(yè)提升到了新的高度,。1993年3月,，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度被載入憲法,。翌年3月，八屆全國政協(xié)二次會(huì)議修訂的政協(xié)章程,，在規(guī)定主要職能是“政治協(xié)商,、民主監(jiān)督”之后，首次寫入了“組織……參政議政”,。1995年1月,，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國政協(xié)常委會(huì)通過的《政協(xié)全國委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督,、參政議政的規(guī)定》,，將三大職能并提。2004年3月,，十屆全國政協(xié)二次會(huì)議通過的政協(xié)章程,，更是明確規(guī)定各級(jí)政協(xié)的“主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督,、參政議政”,。這表明人民政協(xié)主要職能由原來的兩項(xiàng)拓展至加上“參政議政”后的三項(xiàng)。

將協(xié)商民主貫穿政協(xié)履職全過程

改革開放以來,，中國社會(huì)逐步趨向利益多元化,，公民的利益表達(dá)與政治參與要求隨之而日益增長，這是推動(dòng)社會(huì)主義民主發(fā)展的原動(dòng)力,。與此相適應(yīng)，中共一再提出要豐富民主形式,，以擴(kuò)大公民有序的政治參與,。2006年2月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》提出：“人民通過選舉,、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種形式,?！卑垂P者理解，這是從更宏觀的層面概括我國的民主形式,，旨在強(qiáng)調(diào)：兩種民主形式對(duì)于擴(kuò)大公民有序的政治參與,，具有同樣重要的價(jià)值；克服一定程度上存在的重視選舉,、投票而忽視協(xié)商這一民主形式的傾向,。

中共十八大提出了“社會(huì)主義協(xié)商民主”概念，以及“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛,、多層,、制度化發(fā)展”的任務(wù),。雖然協(xié)商民主不僅僅屬于政協(xié)，但由于“政治協(xié)商”與“協(xié)商民主”有著明顯的契合度,，政協(xié)在政治協(xié)商方面已有數(shù)十年的傳統(tǒng),，因此，十八大將人民政協(xié)作為“協(xié)商民主的重要渠道”,，后來習(xí)近平總書記又將人民政協(xié)定位于“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”,，并要求“把協(xié)商民主貫穿履行職能的全過程”。筆者認(rèn)為,，如此緊密地將協(xié)商民主與政協(xié)職能貫穿起來,，賦予人民政協(xié)主要職能的新理念和方法論。協(xié)商民主貫穿于,、滲透于,、融入于政協(xié)職能的全部履行過程，或曰,，把原有的三大職能全部置于協(xié)商民主這一基礎(chǔ)之上,。這對(duì)于人民政協(xié)在新形勢(shì)下增強(qiáng)履職能力，提升履職水平,，具有重要意義,。

筆者認(rèn)為，必須做實(shí)協(xié)商民主,。不能滿足于以往工作的套路和水平,，這需要各級(jí)政協(xié)進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)中共提出社會(huì)主義協(xié)商民主的深意，以及協(xié)商民主的內(nèi)涵,、條件,、要求等，積極推進(jìn)制度化建設(shè),，真正“把協(xié)商民主貫穿履行職能的全過程”,。政治協(xié)商，應(yīng)放在社會(huì)主義協(xié)商民主的整體框架內(nèi),，按照協(xié)商民主的要求加以開展,；民主監(jiān)督，監(jiān)督什么,、怎么監(jiān)督?參政議政,，參議什么政、怎樣參議,？均應(yīng)以協(xié)商民主為基礎(chǔ),。為此，委員要密切聯(lián)系本界別群眾，注意聽取與分析不同民意,。須知,，沒有不同觀點(diǎn)，就無須協(xié)商,，而在利益多元化社會(huì)里,，不同觀點(diǎn)隨處可聞；政協(xié)或有關(guān)界別要選準(zhǔn)共同性問題,，鼓勵(lì)在界別間或界別內(nèi)表達(dá)不同民意和專家觀點(diǎn),，進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能地取得共識(shí)或準(zhǔn)共識(shí),。在此基礎(chǔ)上通過提案,、建議案、會(huì)議發(fā)言等形式所開展的民主監(jiān)督或參政議政,，才會(huì)比較全面準(zhǔn)確地反映民意,，提升監(jiān)督與參議的有效性，才能為黨和政府決策民主化科學(xué)化,，改進(jìn)工作,、減少失誤做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。也只有這樣,，才能使人民政協(xié)因主要職能的拓展而呈現(xiàn)出新的氣象,、新的水平、新的成效,。

（作者系復(fù)旦大學(xué)教授,、博士生導(dǎo)師）