一、 充分認(rèn)識PPP改革的現(xiàn)實意義

PPP作為一種市場化,、社會化公共服務(wù)供給管理方式,，是一次以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機制變革,，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能,，放寬市場準(zhǔn)入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用,，激勵多種市場主體通過公平競爭方式增加,、優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質(zhì)公共服務(wù)需求,。

焦小平

PPP改革是在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域切實落實黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》關(guān)于依法治國,，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項具體改革措施,。在全面深化改革初期,，它具有很強的引導(dǎo)性,、牽引性和示范性，需要行政體制,、財政體制和投融資體制等改革協(xié)同推進,。

首先，政府要轉(zhuǎn)變職能,，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、法治政府和高效政府。在厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)上,，凡是可以讓市場做的,，放手讓市場主體在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府主要充當(dāng)市場規(guī)則制定牽頭人和監(jiān)管者的角色,，依法用“三個清單”創(chuàng)新政府管理方式,，激發(fā)釋放社會活力，引導(dǎo)大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè),，實現(xiàn)公共服務(wù)供給利益鏈中的公眾,、企業(yè)和政府合作共治共贏。

其次,，要加快現(xiàn)代績效財政建設(shè),，把PPP項目支付機制與財政預(yù)算體制有效對接，建立一個規(guī)范,、透明,、可預(yù)期的投資回報機制，積極推進信用政府建設(shè),。對政府而言，PPP是一種政府購買服務(wù)行為,，主要是一個財政問題,，“少花錢、多辦事,、辦好事”實現(xiàn)物有所值是政府首要目標(biāo),；對社會資本來講，PPP是一種中長期,、分次回收投資收益的有償商業(yè)服務(wù),，按合同約定獲取合理投資回報是社會資本的核心利益。政府把項目有償收費權(quán),、政府支出責(zé)任,、資產(chǎn)開發(fā)收益等公共財政資源統(tǒng)籌納入政府三年滾動預(yù)算和中期財政規(guī)劃，是從機制上保障社會資本長期有信心投資公共產(chǎn)品服務(wù)的關(guān)鍵,。

第三,，要加快以市場和效率為導(dǎo)向的投融資體制改革,，既要發(fā)揮政府投資引導(dǎo)放大作用，又要通過市場機制提高政府投資的有效性,。PPP打破了公共產(chǎn)品供給單一壟斷的“官辦官營”局面,，引進“官督民營”市場競爭機制，使政府投資管理關(guān)注點從重事前審批轉(zhuǎn)向最終服務(wù)的品質(zhì)和價格,，從重項目建設(shè)轉(zhuǎn)向全生命周期供應(yīng)鏈的整體優(yōu)化,，從重項目前期融資轉(zhuǎn)向項目產(chǎn)出和績效付費。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的權(quán)責(zé)對等,、風(fēng)險收益掛鉤的交易機制,，從機制解決了以政府主導(dǎo)項目投融資體制下的超預(yù)算、豆腐渣,、建用不銜接等老大難問題,，政府把更多的精力放在規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管上，把融資,、建設(shè),、運營等微觀管理環(huán)節(jié)交給更擅長的市場去做。

二,、 準(zhǔn)確把握PPP的新內(nèi)涵

在我國PPP并非新生事物,，BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT等模式在20世紀(jì)90年代就進入電力,、交通,、供水、環(huán)境治理等領(lǐng)域,。如何按照中央全面深化改革的要求,，充分利用市場機制創(chuàng)新公共服務(wù)供給管理體制，合理使用積極財政政策工具撬動市場資源穩(wěn)增長惠民生,，是新一輪PPP改革核心要義所在,。2013年按照黨中央國務(wù)院的部署，財政部負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進PPP改革工作,，把PPP功能從僅作為政府一種市場化投融資手段擴展為一種創(chuàng)新的市場化公共服務(wù)供給管理機制,，對PPP改革賦予新的內(nèi)涵。

一是充分競爭,、平等合作,、誠信守約。政府要打破地域和所有制歧視,，通過公平競爭方式選擇最有能力的社會資本進行平等合作,，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，全面提高政府公共資源配置效率和質(zhì)量,。

二是風(fēng)險與收益掛鉤,。按照收益對等和風(fēng)險可控的優(yōu)化原則,，建立科學(xué)的風(fēng)險分配管理架構(gòu)，社會資本承擔(dān)項目建設(shè),、融資和運營等商業(yè)風(fēng)險,，政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險,，不可抗力等風(fēng)險由雙方合理共擔(dān),。

三是實現(xiàn)全生命周期管理。建立從項目設(shè)計,、融資,、建設(shè)、運營,、維護等全生命周期一體化管理模式,，充分利用供應(yīng)鏈管理優(yōu)勢，實現(xiàn)公共服務(wù)供給管理長期系統(tǒng)整體優(yōu)化,。PPP不再是一時的華麗婚禮,，而是一生一世的美滿婚姻。

四是建立以產(chǎn)出和績效結(jié)果為導(dǎo)向的付費交易機制,。把政府支出績效管理落到實處,。

五是全過程透明公開管理。讓PPP項目在陽光下運行,，保證公眾的知情權(quán),、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，探索政府與社會利益相關(guān)方共治共管互動治理方式,。

三,、 堅定不移推進PPP改革

經(jīng)過近3年探索推廣，PPP改革建設(shè)的制度架構(gòu),、組織建設(shè)和示范體系已初步建立,，改革共識在社會各界廣泛形成，PPP已成為各地穩(wěn)增長,、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革,、惠民生,、防風(fēng)險的重要抓手。

在PPP改革的推進中,，政府觀念轉(zhuǎn)變不到位,、項目落地率還不高、民營資本參與比例偏低,、能力建設(shè)仍待加強,、市場環(huán)境有待完善等挑戰(zhàn)依然存在,。我們要堅定改革理念，按照“五大發(fā)展理念”的要求,，進一步通過深化完善法律制度體系,、宣傳培訓(xùn)、建立PPP基金,、信息公開披露,、示范項目實施等舉措，提高民營資本參與度,，提高項目落地率,，充分發(fā)揮示范項目就近示范、就近引導(dǎo),、就近教育的“燈塔”作用,，探索一套可復(fù)制、可推廣,、可放大的實施模式,，建立一個統(tǒng)一規(guī)范高效的公共服務(wù)PPP大市場。

（作者系財政部政府和社會資本合作中心副主任）