對(duì)于我國(guó)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的關(guān)愛(ài)保護(hù)有了國(guó)家層面的制度，２月１４日,，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）,。

　　中國(guó)青年報(bào)記者查閱,、梳理相關(guān)政策和公開(kāi)資料后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)留守兒童的統(tǒng)計(jì)口徑,、最新數(shù)據(jù),，目前尚無(wú)官方說(shuō)法，被普遍引用的是全國(guó)婦聯(lián)在２０１３年發(fā)布的有關(guān)留守兒童報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：全國(guó)共有農(nóng)村留守兒童６１０２．６萬(wàn)人,。

　　從現(xiàn)有的國(guó)家政策法規(guī)文件內(nèi)容來(lái)看,，只有《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》《中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０年）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（２０１１－２０２０年）》３個(gè)文件明確提及了農(nóng)村留守兒童，但是多為綱領(lǐng)性或倡導(dǎo)性規(guī)定,，缺乏有操作性的具體規(guī)定,。

　　意見(jiàn)首次明確，留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力,、不滿十六周歲的未成年人,。意見(jiàn)同時(shí)指出，農(nóng)村留守兒童問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的階段性問(wèn)題,，是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡,、公共服務(wù)不均等、社會(huì)保障不完善等問(wèn)題的深刻反映,。目前農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作中的薄弱環(huán)節(jié)突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護(hù)缺乏監(jiān)督指導(dǎo),、關(guān)愛(ài)服務(wù)體系不完善、救助保護(hù)機(jī)制不健全等方面,。

　　“這是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的首個(gè)有關(guān)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)的政策性文件,，其中提出的強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置等保護(hù)農(nóng)村留守兒童的制度和措施都有突破性意義,，國(guó)務(wù)院在春節(jié)長(zhǎng)假后的第一天印發(fā)意見(jiàn),，力圖使農(nóng)村留守兒童這一社會(huì)問(wèn)題得到基層政府的充分重視，積極意義值得肯定,?！比珖?guó)律協(xié)未成年人保護(hù)專業(yè)委員會(huì)主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示,。

　　“孩子不僅是家庭的,，也是國(guó)家的”

　　在接受調(diào)查的６１００多名我國(guó)中西部農(nóng)村留守兒童中，留守女童面臨著獨(dú)自居住,、遭受日常精神傷害,、人身傷害、衛(wèi)生習(xí)慣整體不佳,、壓力紓解效果明顯不足等十大風(fēng)險(xiǎn),。

　　這是２０１５年１１月下旬，中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)愛(ài)小丫基金發(fā)布的《中國(guó)中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報(bào)告》中的內(nèi)容,。

　　研究數(shù)據(jù)來(lái)源于２０１４年９月到２０１４年１２月在四川,、云南,、河南、甘肅,、陜西,、湖北６個(gè)省份的３２所中小學(xué)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，共有６１１２名農(nóng)村女童被納入實(shí)際分析,，其中留守女童的比例為４９．３４６％,。

　　報(bào)告特別關(guān)注了中西部農(nóng)村留守女童得到的來(lái)自家庭、學(xué)校的社會(huì)支持現(xiàn)狀,。從問(wèn)卷調(diào)查以及入戶走訪的情況來(lái)看,，留守女童家庭的服務(wù)保障功能正在逐漸弱化，而且有進(jìn)一步弱化的趨勢(shì),，年輕父母的照料責(zé)任嚴(yán)重缺失,。

　　從事我國(guó)未成年人保護(hù)制度理論和實(shí)踐研究多年,，佟麗華一直在各種場(chǎng)合呼吁,，無(wú)論是針對(duì)普通兒童還是留守兒童的關(guān)愛(ài)和保護(hù)，制度設(shè)計(jì)中都應(yīng)該突出兩方面責(zé)任：父母是孩子的監(jiān)護(hù)人,，父母必須承擔(dān)保障孩子健康成長(zhǎng)第一責(zé)任人的角色,。

　　佟麗華說(shuō)：“孩子不僅是家庭的，也是國(guó)家的,，政府及司法機(jī)關(guān)也要承擔(dān)責(zé)任,，這種責(zé)任首先是幫助未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人，也就是為他們履行監(jiān)護(hù)職責(zé)提供支持,，其次就是依法監(jiān)督干預(yù),，對(duì)侵害未成年人權(quán)益或者不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的要追究法律責(zé)任。這兩方面責(zé)任缺一不可,?！?/p>

　　意見(jiàn)在強(qiáng)調(diào)家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任基礎(chǔ)上，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì),、居民委員會(huì),、教育、公安,、民政,、農(nóng)民工流入地政府等多個(gè)相關(guān)部門的責(zé)任，還對(duì)衛(wèi)生計(jì)生,、婦聯(lián),、共青團(tuán)、工會(huì),、殘聯(lián),、財(cái)政等單位提出了具體要求,，指出了解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的具體路徑。

　　意見(jiàn)要求,，父母要依法履行對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù),，即使父母外出務(wù)工，也不能逃避這種法律責(zé)任,。父母外出務(wù)工前要對(duì)子女進(jìn)行妥善安置,，意見(jiàn)提出了三種方案：攜帶未成年子女共同生活；一方留家照料,；暫不具備條件的應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的親屬或其他成年人代為監(jiān)護(hù),。意見(jiàn)依據(jù)預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定，明確要求不得讓不滿十六周歲的兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住生活,。

　　父母作為孩子的監(jiān)護(hù)人,，不僅要提供吃穿住行保障孩子生存，還要承擔(dān)管理,、照顧,、保護(hù)、教育等職責(zé),，意見(jiàn)要求,，“外出務(wù)工人員要與留守未成年子女常聯(lián)系、多見(jiàn)面,，及時(shí)了解掌握他們的生活,、學(xué)習(xí)和心理狀況，給予更多親情關(guān)愛(ài),?！?/p>

　　意見(jiàn)明確了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)關(guān)愛(ài),、保護(hù)留守兒童的職責(zé),，首次提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立農(nóng)村留守兒童信息臺(tái)賬的制度,，一人一檔案,，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并且規(guī)定了臺(tái)賬的主要信息來(lái)源：村民委員會(huì),、居民委員會(huì)通過(guò)定期走訪,、全面排查后掌握的農(nóng)村留守兒童家庭情況、監(jiān)護(hù)情況,、就學(xué)情況,；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的重點(diǎn)核查；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)在工作中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住或失蹤,、監(jiān)護(hù)人喪失監(jiān)護(hù)能力或不履行監(jiān)護(hù)責(zé)任,、疑似遭受家庭暴力或虐待、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的,，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告,。

　　佟麗華認(rèn)為，很多農(nóng)村留守兒童權(quán)利被侵害事件,，都是事發(fā)后經(jīng)媒體報(bào)道,，公眾才知曉，留守兒童生活的家庭相對(duì)封閉,，要想做到防患于未然,，必須利用村民委員會(huì)、居民委員會(huì)這些基層群眾自治性組織的力量進(jìn)行干預(yù),。

　　孩子成長(zhǎng)過(guò)程中,，第一重要的是家庭，其次就是學(xué)校,。學(xué)校對(duì)學(xué)生不僅要傳授知識(shí),，還要關(guān)心愛(ài)護(hù)。意見(jiàn)明確要求中小學(xué)校要對(duì)農(nóng)村留守兒童受教育情況實(shí)施全程管理,，對(duì)學(xué)校提出多項(xiàng)具體要求：利用電話,、家訪,、家長(zhǎng)會(huì)等方式加強(qiáng)與家長(zhǎng),、受委托監(jiān)護(hù)人的溝通交流，了解農(nóng)村留守兒童生活情況和思想動(dòng)態(tài),，幫助監(jiān)護(hù)人掌握農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)情況,，提升監(jiān)護(hù)人責(zé)任意識(shí)和教育管理能力；要及時(shí)了解無(wú)故曠課農(nóng)村留守兒童情況,，落實(shí)輟學(xué)學(xué)生登記,、勸返復(fù)學(xué)和書(shū)面報(bào)告制度，勸返無(wú)效的,，應(yīng)書(shū)面報(bào)告縣級(jí)教育行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,，依法采取措施勸返復(fù)學(xué)；幫助農(nóng)村留守兒童通過(guò)電話,、視頻等方式加強(qiáng)與父母的情感聯(lián)系和親情交流,；寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實(shí)學(xué)生宿舍安全管理責(zé)任,，豐富校園文化生活,，引導(dǎo)寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會(huì)實(shí)踐等活動(dòng),，增強(qiáng)學(xué)校教育吸引力,。

　　意見(jiàn)要求，留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作由政府領(lǐng)導(dǎo),、民政部門具體牽頭,，民政部門要有效發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。意見(jiàn)明確要求民政部牽頭建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,，會(huì)同有關(guān)部門在２０１６年上半年開(kāi)展一次全面的農(nóng)村留守兒童摸底排查,，依托現(xiàn)有信息系統(tǒng)完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能，健全信息報(bào)送機(jī)制,。

　　“發(fā)展成千上萬(wàn)名愛(ài)心志愿者”

　　《中國(guó)中西部農(nóng)村留守女童生存發(fā)展報(bào)告》指出,，目前，我國(guó)民間組織介入農(nóng)村留守兒童服務(wù)的力量極其有限,。一方面與缺乏對(duì)留守兒童問(wèn)題以及需求的準(zhǔn)確把握相關(guān),，另一方面與留守兒童問(wèn)題的復(fù)雜性以及民間組織資源的局限性有關(guān)。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn),，農(nóng)村現(xiàn)有社會(huì)服務(wù)組織數(shù)量以及種類都極其有限,，滿足留守兒童生活照料需求的民間托管中心幾乎全部是營(yíng)利性的，公益性質(zhì)的托管機(jī)構(gòu)以及輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少,，應(yīng)該加快農(nóng)村此類社會(huì)服務(wù)組織的建設(shè),。

　　報(bào)告呼吁，留守兒童的需求復(fù)雜多樣,，依靠單個(gè)民間組織的力量很難對(duì)所有問(wèn)題進(jìn)行介入和干預(yù),，民間組織在介入幫助的過(guò)程中，應(yīng)該特別注重服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的專門化和專業(yè)化,，避免同一區(qū)域內(nèi)資源的重復(fù)投入,。

　　意見(jiàn)提出，民政等部門通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式,，加快孵化培育社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),、公益慈善類社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織,，支持其深入城鄉(xiāng)社區(qū),、學(xué)校和家庭，開(kāi)展農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)指導(dǎo),、心理疏導(dǎo),、行為矯治、社會(huì)融入和家庭關(guān)系調(diào)適等專業(yè)服務(wù),。

　　佟麗華認(rèn)為,，這一規(guī)定意義重大,，“對(duì)從事未成年人保護(hù)的社會(huì)組織是一種鼓勵(lì)和激勵(lì)，從我們了解的各地情況來(lái)看,，不論是基層民政部門,，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì),、居民委員會(huì),，都缺乏熟悉法律、社會(huì)工作,、心理等專業(yè)的兒童保護(hù)專業(yè)人員,。盡管意見(jiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì),、居民委員會(huì),、民政部門都提出了具體要求，但如果沒(méi)有專業(yè)服務(wù)人員,，這些要求很難落到實(shí)處”,。

　　在佟麗華看來(lái)，當(dāng)前無(wú)論是針對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)保護(hù)還是針對(duì)困境兒童的幫扶,，關(guān)鍵問(wèn)題是缺乏專業(yè)服務(wù),。“我一直認(rèn)為,，在兒童保護(hù)領(lǐng)域是最適合大力發(fā)展專業(yè)社會(huì)組織的,，政府搭臺(tái)，把專業(yè)服務(wù)工作交給社會(huì)組織去做,?！辟←惾A曾經(jīng)呼吁，“啟動(dòng)‘一十百千萬(wàn)’工程,，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式,，建立解決鄉(xiāng)村留守兒童問(wèn)題的有效機(jī)制。所謂一,，指一家專門機(jī)構(gòu)，即在全國(guó)每個(gè)縣級(jí)層面成立一家專職做兒童保護(hù)工作的社會(huì)組織,；十,，指十名專職人員，即在每個(gè)社會(huì)組織中至少培養(yǎng)配備十名包括社工,、心理咨詢師,、法律工作人員在內(nèi)的專業(yè)工作人員，專職從事兒童保護(hù)工作,；百,，是指發(fā)展一百名能夠積極有效發(fā)揮作用的志愿者；千、萬(wàn),，是希望志愿者力量不斷擴(kuò)大,，發(fā)展成千上萬(wàn)名愛(ài)心志愿者，作為關(guān)注留守兒童保護(hù)的志愿力量,?！?/p>

　　“希望能夠引起基層政府對(duì)這一問(wèn)題的足夠重視”

　　接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪的多名從事未成年人保護(hù)研究的學(xué)者認(rèn)為，意見(jiàn)中提出的很多力圖解決農(nóng)村留守兒童保護(hù)困境的措施很有針對(duì)性,，也明確了責(zé)任部門,，很多措施在之前頒布的一些政策、文件中都有體現(xiàn),，關(guān)鍵是這些措施如何在基層,，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府落實(shí)。

　　佟麗華認(rèn)為,，貫徹意見(jiàn)要結(jié)合最近兩年多來(lái),，國(guó)家有關(guān)部門頒布實(shí)施的一系列具體政策。主要包括,，２０１３年１０月,，最高人民法院、最高人民檢察院,、公安部,、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見(jiàn)》；２０１４年１２月,，最高人民法院,、最高人民檢察院、公安部,、民政部發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,；２０１５年３月，最高人民法院,、最高人民檢察院,、公安部、司法部發(fā)布的《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見(jiàn)》,。上述三項(xiàng)政策中的規(guī)定非常明確,，但在實(shí)踐中落實(shí)得并不是很好。

　　他舉例說(shuō),，２０１４年１２月最高人民法院,、最高人民檢察院、公安部,、民政部公布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》,，從２０１５年１月１日起開(kāi)始實(shí)施,。其中規(guī)定了對(duì)于發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害的“強(qiáng)制報(bào)告制度”，即學(xué)校,、醫(yī)院,、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員,，發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害的,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。其他單位及其工作人員,、個(gè)人發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的,，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)。

　　“這個(gè)強(qiáng)制報(bào)告制度也寫進(jìn)了意見(jiàn),，在基層能夠得到落實(shí)嗎,？發(fā)現(xiàn)未成年人的權(quán)利受到監(jiān)護(hù)人侵害并不困難，困難的是發(fā)現(xiàn)以后誰(shuí)來(lái)報(bào)告,，報(bào)告后誰(shuí)來(lái)處理,，基層村民委員會(huì)、居民委員會(huì),、民政,、公安等各個(gè)部門如何做到有效運(yùn)轉(zhuǎn)、無(wú)縫銜接,？我在基層調(diào)研兒童保護(hù)情況時(shí),，發(fā)現(xiàn)最大的問(wèn)題是沒(méi)有人來(lái)做這些事，很多基層地方的公安,、民政部門人手非常少,，應(yīng)付日常工作還行，做未成年人保護(hù)的相關(guān)工作明顯乏力,?！辟←惾A認(rèn)為，本次國(guó)務(wù)院就農(nóng)村留守兒童問(wèn)題發(fā)布專門政策,，希望能夠引起基層政府對(duì)這一問(wèn)題的足夠重視,。

　　意見(jiàn)提出，“要加快推動(dòng)完善未成年人保護(hù)相關(guān)法律法規(guī),，進(jìn)一步明確權(quán)利義務(wù)和各方職責(zé),，為農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作提供有力法律保障?！?/p>

　　對(duì)于這一表述，佟麗華認(rèn)為,，當(dāng)前與未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防有關(guān)的法律不能滿足現(xiàn)實(shí)需要,?！跋嚓P(guān)法律有，但缺乏可操作性,，解決不了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,。我在多個(gè)場(chǎng)合呼吁，要盡快啟動(dòng)未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法的修訂工作,，最好是同時(shí)修訂”,。