專欄

　　立法是利益交鋒,、權(quán)力博弈和公眾參與的過程,。哪怕力度較小，也能在一定程度上幫助地方城市的主政者,、人大代表和普通民眾提高政治權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)代意識,。

　　立法法十五年來首次大修,。修訂之后，全國所有設(shè)區(qū)的城市都將擁有地方立法權(quán),，這意味著原來僅限于少數(shù)較大城市的立法權(quán),，將擴(kuò)張到全國。這種中央和地方在立法權(quán)力關(guān)系上的變化,，引發(fā)了一些爭議,。

　　地方立法擴(kuò)權(quán)，更多地方人大將“激活”

　　“地方濫權(quán)”是當(dāng)代中國法治領(lǐng)域的常見話語,。一些諸如征地,、投資、行政性壟斷等針對地方政府的“維權(quán)”案件,，根源大多在于地方政府以紅頭文件或是其他規(guī)范性文件的形式,，發(fā)布有違上層法律法規(guī)的決定。因而一些人認(rèn)為,，此時放開地方立法權(quán),，可能會使地方濫權(quán)變本加厲。

　　也有一些人認(rèn)為,，立法法雖然擴(kuò)大了享有地方立法權(quán)的城市范圍,，但同時也規(guī)范和限制了地方立法權(quán)的行使，因此可能是剎住地方濫權(quán)的一大契機(jī),。還有人認(rèn)為,，擴(kuò)權(quán)還可以使更多城市參與到“改革探路者”的隊(duì)列中來，為改革尋找更多出路,。擴(kuò)權(quán)還可以使地方城市能夠主動應(yīng)對一些缺少法律法規(guī)依據(jù),，卻又必需處理的事項(xiàng)，例如城管,、環(huán)保等關(guān)系到民生的事務(wù),。

　　除這些討論較多的好處以外，一個較少討論的好處是：擴(kuò)張地方立法權(quán)實(shí)際上對中國的政治生活具有深遠(yuǎn)意義——更多城市的人大將被“激活”,。擴(kuò)權(quán)之前,，大部分地市級的人大雖然性質(zhì)上是立法機(jī)關(guān),，但實(shí)際上除了參與上層人大的立法咨詢以外,，幾乎沒有其他立法實(shí)踐。假如地方人大沒有立法權(quán),，他們發(fā)揮政治功能的空間就比較小,。他們或許能夠通過選舉、監(jiān)督,、質(zhì)詢等其他人大功能牽制政府機(jī)關(guān),，但這些功能畢竟很容易走向形式化,。

　　當(dāng)然有人會說，地方政府行使地方立法權(quán)不一定非得通過人大制定地方法規(guī),，完全可以撇開人大,，制定政府規(guī)章。奧妙不在于《立法法》,，而在于《行政許可法》,。作為政府最主要的權(quán)力形式，近年修訂的《行政許可法》規(guī)定地方政府要增設(shè)行政許可事項(xiàng)的,，必須制定地方法規(guī),。這部法律使各地方人大相對政府的政治地位有所提升，因?yàn)檎?ldquo;擴(kuò)權(quán)”,，至少在形式上得經(jīng)過人大的立法認(rèn)可,。

　　人大與政府的立法博弈可以隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)張，普及到更多城市去,。立法是利益交鋒,、權(quán)力博弈和公眾參與的過程。哪怕力度較小,，也能在一定程度上幫助地方城市的主政者,、人大代表和普通民眾提高政治權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)代意識。

　　放權(quán)的好事如何避免變成濫權(quán)的壞事

　　因此地方立法權(quán)的擴(kuò)張從很多方面看都是一件“好事”,，但人們的顧慮也是有道理的,。擴(kuò)權(quán)的結(jié)果會不會是濫權(quán)？放權(quán)的好事如何避免變成濫權(quán)的壞事,？

　　全國人大法工委已經(jīng)在全國人大代表大會上從立法角度回應(yīng)了這一顧慮,。立法法為防止地方立法權(quán)濫用，設(shè)置了五道防線,。五道防線假如能夠堅(jiān)守,，或可以起到一定作用，但還需至少注意兩個問題,。

　　首先,，立法法修正案中對地方立法權(quán)范圍的限制，在表述上留有口子,。草案雖然規(guī)定的是地方城市“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”具有立法權(quán),，但這些事項(xiàng)可能涉及的范圍都非常廣,。因此看上去像是限制性條款，而實(shí)際上什么都限制不了，更何況還包括了一個“等”字,。

　　其次,，目前不論是全國人大還是國務(wù)院，法律法規(guī)的備案審查制度還不完善,，力量還不充足,，現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章的備案審查工作不一定能做得很好。地方立法權(quán)放開后,，將面臨更大的備案審查工作壓力,，成效存疑。

　　所以為了更好地避免好事變壞事,，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)更多防線,。其中一道重要防線是法院在審判工作中對地方立法的審查與監(jiān)督。新近成立的最高院巡回法庭和跨區(qū)域法院等,，為法院排除地方干擾,，跨區(qū)域受理行政訴訟案件展開了探索。去年修訂的行政訴訟法也規(guī)定,，法院在審理案件時可以審查地方性法規(guī),；在發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章不合法時，則可以不適用規(guī)章,。但是行政訴訟法沒有規(guī)定法院發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)有問題之后,，地方城市應(yīng)該怎樣應(yīng)對。這些制度若能進(jìn)一步完善,，擴(kuò)張之后的地方立法權(quán)便更有機(jī)會結(jié)出善果,。

　　□葉竹盛（華南理工大學(xué)廣東地方法制研究中心研究員）