終結(jié)“黑戶”歷史當(dāng)依靠法治思維

　　1300多萬(wàn)“黑戶”浮出水面,，成為數(shù)十年來(lái)中國(guó)人口政策和社會(huì)治理實(shí)踐中不容忽視的“問(wèn)題人群”。追尋其歷史背景,，各級(jí)政府在貫徹落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的過(guò)程中,，在人口數(shù)量控制領(lǐng)域取得了卓越成就，但一些制度設(shè)計(jì)的漏洞和不規(guī)范的基層執(zhí)法也積聚了難以面對(duì)卻無(wú)法回避的社會(huì)矛盾,。終結(jié)“黑戶”歷史,，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強(qiáng)人文關(guān)懷,，依靠法治思維,。

　　將戶口登記與計(jì)生政策捆綁并不合法

　　專家指出，人口與計(jì)劃生育法第41條規(guī)定,，對(duì)違反該法生育子女的公民予以征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的處罰,。但該法并未對(duì)公民違法生育的子女規(guī)定不上戶口、不予以入學(xué)的處罰內(nèi)容,。根據(jù)國(guó)籍法和戶口登記條例,，父母雙方或一方為中國(guó)公民，本人出生在中國(guó),，具有中國(guó)國(guó)籍,。戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)出生的中國(guó)公民予以登記，無(wú)附加條件,。1988年,，原國(guó)家計(jì)生委、公安部也聯(lián)合下文,，禁止將計(jì)生證明,、超生罰款與戶口登記捆綁。

　　然而,，計(jì)劃生育政策和戶籍管理在執(zhí)行環(huán)節(jié)中卻被人為綁定,，產(chǎn)生了諸多扭曲的社會(huì)現(xiàn)象。北京大學(xué)人口研究所教授穆光宗說(shuō)：“大量‘黑戶’的產(chǎn)生源自地方政府部門將推行計(jì)劃生育政策與戶籍強(qiáng)行綁定,。這種方式排斥和限制一些已經(jīng)出生的人進(jìn)入社會(huì),，是極其危險(xiǎn)的。讓一個(gè)孩子從剛出生就隔絕在整個(gè)社會(huì)組織之外,，無(wú)異是對(duì)一個(gè)人最大的懲罰,。”

　　幾十年來(lái)，民間對(duì)取消綁定戶口與計(jì)生的呼聲不絕于耳。2013年12月,，北京律師黃溢智等人聯(lián)名向國(guó)家有關(guān)部門發(fā)去建議信,，要求消除計(jì)生與戶籍捆綁，并對(duì)戶口登記管理規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查,。信中寫道：當(dāng)前,，一些部門以規(guī)范性文件形式，為戶籍注冊(cè)設(shè)定障礙,，強(qiáng)化部門利益,，超越權(quán)限規(guī)定限制公民基本自由權(quán)利，破壞了法制統(tǒng)一,。

　　復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授朱淑娣指出,，我國(guó)尚無(wú)國(guó)家層面統(tǒng)一的行政程序法法典，是出現(xiàn)戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現(xiàn)象的重要原因,。法治的發(fā)展有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,，完全確立行政法律所設(shè)定的秩序，需要相應(yīng)的社會(huì)政治,、經(jīng)濟(jì),、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外,，以往一些地方對(duì)“黑戶”問(wèn)題的一次性解決辦法并不可取,。國(guó)家歷次人口普查，都能發(fā)現(xiàn)大量的“黑戶”,，這在證明計(jì)生政策在局部地區(qū)失靈的同時(shí),，也為“黑戶”提供了一次性解決的機(jī)會(huì)——向基層計(jì)生或公安部門繳納相應(yīng)罰款后就可擁有戶籍,。這種慣用方法在某種程度上動(dòng)搖了計(jì)劃生育政策的嚴(yán)肅性,，使違反政策的人產(chǎn)生了一定的心理預(yù)期，即“孩子現(xiàn)在沒(méi)有戶口,，將來(lái)肯定會(huì)有戶口,，機(jī)會(huì)就在下一次全國(guó)人口普查時(shí)”。

　　這意味著,，在國(guó)家人口普查的間隔期內(nèi),，千萬(wàn)計(jì)的孩子必須度過(guò)一段“黑暗的生活”，政府也無(wú)法對(duì)這些人進(jìn)行有效管理,。顯然,，所謂“一次性”的臨時(shí)解決辦法既無(wú)助于消除“黑戶”問(wèn)題，也無(wú)助于計(jì)劃生育國(guó)策的執(zhí)行,，應(yīng)該從改革和法治建設(shè)中去尋求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決之道,。

　　深化戶籍制度改革，為千萬(wàn)“黑戶”開(kāi)啟光明之門

　　黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理,，加快戶籍制度改革,。今年2月中旬，山東公安機(jī)關(guān)發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知》指出,，出生登記是公民參與社會(huì)活動(dòng),、行使法律賦予各項(xiàng)權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。報(bào)戶口絕不允許隨意設(shè)立任何前置程序和附加條件,，絕不允許推諉扯皮,、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”,、“黑戶”,。

　　自4月1日起，江西省南昌市開(kāi)始執(zhí)行落戶新規(guī)：計(jì)劃外生育嬰兒辦理戶口不再需要攜帶準(zhǔn)生證和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的繳費(fèi)證明,，憑《出生醫(yī)學(xué)證明》,、父母婚姻證件和戶口簿即可辦理落戶，成為繼山東等地之后,，又一個(gè)將新生嬰兒落戶與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”的城市,。新規(guī)實(shí)施一個(gè)多月來(lái)，當(dāng)?shù)厣蠎艨诘膵胗變簲?shù)量迅速增加,。

　　落戶與征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)“脫鉤”,，是政府依法行政的一個(gè)具體表現(xiàn)。北京隆安(濟(jì)南)律師事務(wù)所律師周雷說(shuō),，在建設(shè)法治政府過(guò)程中,，必須確保行政權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行；同時(shí),，戶口管理部門應(yīng)該把解決落戶難等問(wèn)題,，作為改進(jìn)作風(fēng)的突破口。

　　當(dāng)然,，為超生兒落戶與向超生者征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)都是社會(huì)公平正義的體現(xiàn),，二者并不矛盾，也不應(yīng)該產(chǎn)生沖突,。針對(duì)一些基層干部“落戶新政會(huì)給征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)加大難度”的擔(dān)憂,，一些專家指出，應(yīng)該加強(qiáng)和改進(jìn)依法征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的方式,，包括依法強(qiáng)制執(zhí)行等,，保證計(jì)劃生育基本國(guó)策的貫徹落實(shí)，這也是解決“黑戶”問(wèn)題的必由之路,。

　　終結(jié)“黑戶”歷史,，必須要清理不合理的“土政策”，讓戶籍與計(jì)生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步,，還要為戶籍“減負(fù)”,，讓戶籍與各種福利“松綁”，割斷長(zhǎng)期糾葛的利益關(guān)系,，讓戶籍的注冊(cè)和管理進(jìn)入法治化軌道,，方能杜絕“黑戶”問(wèn)題再次產(chǎn)生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動(dòng)了戶籍制度的改革,。專家認(rèn)為,，現(xiàn)實(shí)中，由于戶籍背后的巨大社會(huì)利益,，城鄉(xiāng)公共資源差距明顯,。戶籍制度改革需要簡(jiǎn)化出生登記，但更需要還原戶籍作為身份識(shí)別的單純屬性,，給戶籍“減負(fù)”,。

　　1958年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”,。從那時(shí)候起,，戶籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會(huì)福利分配的依據(jù),。隨著改革開(kāi)放30多年的快速發(fā)展,，一紙戶口所隱含的利益也今非昔比。當(dāng)前的戶籍被賦予的意義遠(yuǎn)超歷史上任何一個(gè)時(shí)代,。當(dāng)戶籍開(kāi)始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時(shí),，一些傳統(tǒng)的僵化管理辦法已經(jīng)不適合社會(huì)發(fā)展的需要，亟待深化改革,。

　　山東社會(huì)科學(xué)院人口學(xué)研究所副研究員李蘭永認(rèn)為,，我國(guó)的戶口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育,、就業(yè),、婚姻、社會(huì)保障等等基本權(quán)利,。“我國(guó)的戶籍制度實(shí)際上成了‘拿戶籍說(shuō)事的制度’，通過(guò)立法剝離這些附帶的福利,，還原其人口管理的職能,，應(yīng)是未來(lái)戶籍制度改革的方向。”當(dāng)戶籍制度恢復(fù)其出生登記,、身份識(shí)別的本原屬性時(shí),，“黑戶”問(wèn)題也就不難解決了。(記者 秦亞洲 張宸）