民法典物權(quán)編第十一章為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，第330條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,?！钡?39條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán),?！边@就是人們通常所說的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”制度，即農(nóng)村集體土地所有權(quán),、土地承包權(quán),、土地經(jīng)營權(quán)可以分離，由不同的主體行使,。

這一制度,，是結(jié)合中國實際所做的創(chuàng)造，既堅持農(nóng)村土地集體所有制,、堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),，又促進(jìn)農(nóng)村土地的適度流轉(zhuǎn)，是有利于農(nóng)村土地制度改革,、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的好制度,。這一制度最先由經(jīng)濟學(xué)家提出，但遭到了法學(xué)家的強烈反對,。因為在傳統(tǒng)法理上,，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一項完整的權(quán)利，不能也不應(yīng)分離,。

為了從法律上論證“三權(quán)分置”制度的必要性與可行性,，在2014年到2016年，我和研究團(tuán)隊的同事們先后兩次接受中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托,，承擔(dān)了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場研究”和“農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律制度研究”兩項課題,，為此做了一些基礎(chǔ)性工作。

2013年底,，中農(nóng)辦明確要求以專題調(diào)研方式對最先提出“三權(quán)分離”的湖北省及武漢市農(nóng)村土地市場交易所（以下簡稱“武交所”）進(jìn)行“麻雀解剖”,。為此，我們成立了專門的課題組,，在對武漢,、宜昌、襄陽進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上,，重點對“武交所”從2009年掛牌成立至2013年底,，累計辦理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項目1669宗,、交易金額99.69億元、流轉(zhuǎn)土地面積98.16萬畝,、涉及農(nóng)戶16萬戶的資料進(jìn)行了綜合分析,，形成了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場調(diào)研報告》《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的法律問題研究》兩份成果，在充分肯定武交所按照“三權(quán)分離”模式促進(jìn)農(nóng)村集體土地市場化改革取得成效的基礎(chǔ)上,，指出了面臨的困難和問題,。其在法律上，存在六個方面的挑戰(zhàn)：“三權(quán)分離”在政策上已經(jīng)明確,，在法律上尚未明確,；承包期限的政策表述與法律規(guī)定存在沖突；現(xiàn)行法律和政策規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn),，阻礙了宅基地使用權(quán)的交易,；物權(quán)法中的“房地一體”原則極大地限制了農(nóng)村房屋所有權(quán)交易；集體建設(shè)用地入市存在重大法律障礙,；土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有政策依據(jù),，沒有法律依據(jù),。

據(jù)此,，課題組提出了“堅持在法治軌道上推進(jìn)改革，加強重大改革試點工作,，啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法律修訂和改革試點工作”的整體建議,。在立法方面，建議在修改憲法第10條的基礎(chǔ)上,，將“土地承包經(jīng)營權(quán)”拆分為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”,，按照“三權(quán)分離”的思路修訂完善土地管理法、農(nóng)村土地承包法,、經(jīng)營權(quán)抵押貸款改革試驗,、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，選擇有條件的地方開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán),、同價,、同等入市的改革試驗。同時,，修改物權(quán)法,、擔(dān)保法等相關(guān)法律。

2014年12月,，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,，隨后,，全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市,、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入試點階段,。

在新的中央文件中,，正式將原來的“三權(quán)分離”表述為農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,。這一理論在經(jīng)濟學(xué)上沒有問題，但在以大陸法系理論和立法為基礎(chǔ)的中國現(xiàn)行法律框架內(nèi),，“三權(quán)分置”理論存在著與既有物權(quán)體系相容性不夠,、造成權(quán)利層次體系復(fù)雜等問題，法學(xué)理論界尤其是民法學(xué)界對于這個問題的認(rèn)識分歧巨大,。尤其是在民法典編纂已經(jīng)啟動的情況下,，如何在民法典中規(guī)定農(nóng)村集體土地制度，成為了一個重點問題,。

2014年底,，中農(nóng)辦再次下達(dá)委托函，要求我們就“農(nóng)村集體土地制度改革的法律問題”繼續(xù)進(jìn)行研究,。課題組最終形成了《農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律制度研究》《農(nóng)村集體資產(chǎn)實行股份合作制改革及農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能的法律問題研究》兩份報告,，專門對“三權(quán)分置”的法律表達(dá)進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出在正確理解“三權(quán)分置”對于中國農(nóng)村土地制度改革獨特價值的基礎(chǔ)上,，法律上可以表達(dá)為雙層關(guān)系：

其一,，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟組織）在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán),，體現(xiàn)著集體經(jīng)濟組織與其成員之間的法權(quán)關(guān)系,。此時，“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì),，穩(wěn)定地傳達(dá)著集體經(jīng)濟組織與其成員之間的土地利用關(guān)系,。

其二，如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶之間簽訂利用合同（流轉(zhuǎn)合同）,，由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。這里,，“土地經(jīng)營權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”分置,，也被賦予物權(quán)性質(zhì)，以傳達(dá)穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的信號,。

同時,，課題組提出了修改相關(guān)法律和民法典編纂的具體建議。2019年,，土地管理法,、農(nóng)村土地承包法先后修訂,，“三權(quán)分置”順利入法，為民法典編纂奠定了堅實基礎(chǔ),。