作者：中國財(cái)政科學(xué)研究院 趙世萍

推進(jìn)垃圾分類處理,，是落實(shí)綠色發(fā)展理念的必然選擇，也是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié),。黨和政府高度重視垃圾分類工作,，黨的十九屆四中全會(huì)提出“普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用制度”，對(duì)垃圾分類管理提出了新的,、更高的要求。

垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，即從源頭到末端,、從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程。生活垃圾處理包括了前端的分類,、中端的收集,、運(yùn)輸和末端的處置，末端的處置方式?jīng)Q定了前端的分類方式,，而前端的分類結(jié)果又直接影響著末端的處置效果,，其環(huán)環(huán)相扣、步步相連,，因此需要建立系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制,。

我國生活垃圾分類管理系統(tǒng)性不足

進(jìn)入21世紀(jì)，我國逐步開始了生活垃圾分類的探索與嘗試,。在近20年的時(shí)間里,，雖然許多重點(diǎn)城市先后出臺(tái)了垃圾分類治理政策，且輔以各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施,，也獲得了一些進(jìn)展,，但是全國生活垃圾分類總體上仍未取得實(shí)質(zhì)性突破。究其原因,，是在生活垃圾分類管理中沒有樹立系統(tǒng)思維,，系統(tǒng)機(jī)制的缺失成為垃圾分類的瓶頸，具體表現(xiàn)在：

一是法律體系不完善。目前,，我國尚未形成完善的垃圾分類法律體系,。在實(shí)際操作中，生活垃圾源頭分類環(huán)節(jié)主要以地方性法規(guī)條例為主,，廢棄物回收再利用環(huán)節(jié)則以《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等為指導(dǎo),，尚未出臺(tái)具有針對(duì)性的法律文件。現(xiàn)有國家層面的法律和地方性法規(guī)條例尚未充分將垃圾分類管理從源頭到末端視為一個(gè)完整體系,，導(dǎo)致立法目標(biāo)較為分散,，影響實(shí)施效果。

二是管理體制不協(xié)調(diào),。垃圾分類管理涉及發(fā)改,、住建、生態(tài)環(huán)境,、城管等多個(gè)政府職能部門,，城管部門負(fù)責(zé)垃圾清運(yùn)處理，住建部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)排放監(jiān)管,，發(fā)改部門負(fù)責(zé)審批。各部門都根據(jù)自身工作重點(diǎn)提出規(guī)劃,，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,。同時(shí)，這些部門各自的職責(zé)內(nèi)涵界定尚不夠明確,，同級(jí)政府部門之間存在著管理范圍重疊或管理領(lǐng)域真空等問題,，在履行職能的過程中，容易導(dǎo)致相互推諉或相互爭(zhēng)奪,。

三是資金投入不匹配,。我國垃圾分類投入主要以政府為主，政府通過財(cái)政投入,、財(cái)政補(bǔ)貼等各種方式為垃圾分類提供資金支持?，F(xiàn)實(shí)中政府的資金投入主要用于硬件設(shè)施的配備，如發(fā)放垃圾袋,、配置垃圾桶,、建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站、配備垃圾運(yùn)輸車,、建設(shè)垃圾填埋和焚燒廠,。但是在培養(yǎng)公眾垃圾分類意識(shí)，強(qiáng)化以學(xué)校為核心的垃圾分類教育等方面投入有限,。公眾垃圾分類意識(shí)薄弱,，各種硬件設(shè)施并未發(fā)揮應(yīng)有的效力,，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

四是管理政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì),。盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了不少垃圾分類的地方性法規(guī)文件,，但是這些政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。很多城市的垃圾分類工作僅注重源頭分類,，源頭減量化政策較弱,，中端收運(yùn)環(huán)節(jié)措施存在缺失，末端垃圾處置方式單一,，無害化處理缺乏監(jiān)管,，往往形成先分后混，邊處理邊污染的局面,。

以系統(tǒng)思維構(gòu)建生活垃圾分類體系

構(gòu)建垃圾分類體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,，筆者認(rèn)為需要從以下幾方面發(fā)力：

一是強(qiáng)化垃圾分類頂層設(shè)計(jì)。以“減量化,、資源化,、無害化”為基本原則，引入生活垃圾分類的目標(biāo)體系,，全面推進(jìn)相關(guān)政策體系的頂層設(shè)計(jì),。加快建立符合我國國情的垃圾分類法律法規(guī)體系，推進(jìn)生活垃圾分類管理的制度建設(shè),；加強(qiáng)考核評(píng)價(jià),，建立垃圾管理評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度；建立健全垃圾分類的社會(huì)參與機(jī)制,，加強(qiáng)素質(zhì)教育，將垃圾分類納入國民教育體系,。到2020年底,，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制,、可推廣,、可考核的生活垃圾分類模式。

二是建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制,。首先,，應(yīng)合理界定中央與地方政府在垃圾分類管理上的職責(zé)范圍，全國性的垃圾分類治理規(guī)劃,、標(biāo)準(zhǔn)和涉及范圍較廣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由中央政府負(fù)責(zé),，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的垃圾治理問題。其次,，梳理政府部門之間的職責(zé)關(guān)系,，如發(fā)改部門承擔(dān)決策職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行監(jiān)督，城市管理部門負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行,，住建部門負(fù)責(zé)硬件設(shè)施的配置,。此外，還需要構(gòu)建跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制,。在厘清部門職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上,，建立制度化、程序化的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)與互動(dòng),，以形成合力。對(duì)此,，可以借鑒廣州市的組織管理經(jīng)驗(yàn),，建立生活垃圾分類工作聯(lián)席會(huì)議制度。

三是加強(qiáng)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)運(yùn)作,。垃圾分類需經(jīng)過源頭減量,、分類投放、分類收集,、分類運(yùn)輸,、分類處置多個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)相互影響,，相互作用,。在政策制定層面，要完善各項(xiàng)政策的配套措施,，細(xì)化政策內(nèi)容,，使其具有可操作性。注重政策間的協(xié)調(diào)配合,，形成疊加效應(yīng),。在硬件設(shè)施配置上，要加快垃圾分類設(shè)施和分類后處理設(shè)施建設(shè),，注意不同處理階段設(shè)施的配套與銜接,。同時(shí)，要實(shí)行垃圾分類管理全過程監(jiān)控,。整合相關(guān)系統(tǒng)功能,，明確每個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、部門職責(zé),，實(shí)現(xiàn)對(duì)各環(huán)節(jié)的把控,，推進(jìn)各部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，運(yùn)用垃圾協(xié)同處置模式,，促進(jìn)垃圾治理體系和治理能力的提升,。

四是建立政府主導(dǎo)多方參與的機(jī)制,。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主體的雙重作用，積極探索建立社會(huì)資本參與機(jī)制,，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入生活垃圾分類處理領(lǐng)域,。推進(jìn)垃圾回收、再生資源交易等平臺(tái)建設(shè),。強(qiáng)化學(xué)校教育機(jī)制,，加大宣傳力度，培養(yǎng)公眾垃圾分類意識(shí),。構(gòu)建完善的垃圾分類公眾參與制度,，拓展公眾參與的途徑。使政府,、社會(huì)和公眾形成合力,，共同實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、資源化,、無害化的發(fā)展目標(biāo),。