基于多方面考量,，2011年交通部提出了對(duì)公路分類(lèi)管理的思路。即構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”,，其中占全國(guó)公路總里程97%的公路將由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，交公眾免費(fèi)使用,。其余3%的收費(fèi)公路,，主要集中在高速公路上。普通公路承擔(dān)基礎(chǔ)性的,、均等化的服務(wù)以體現(xiàn)公路的公共性,，高速公路實(shí)施“用路者付費(fèi)”原則，以維持公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求,，這為公路收費(fèi)找到了新的法理性,。這一思路，也成為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿的立法原則,。

現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

盡管對(duì)公路實(shí)施分類(lèi)管理的政策,，為高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實(shí)卻是,，“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的劃分還不明確,，已固化的利益格局又不斷增加了對(duì)公路實(shí)施分類(lèi)管理的難度。有的通過(guò)公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段,，混淆了債權(quán)債務(wù)關(guān)系,，模糊了實(shí)際償債期限；有的擅自對(duì)二級(jí)公路改擴(kuò)建,，以此延長(zhǎng)收費(fèi)期限,；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū),，以此收取費(fèi)用,；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費(fèi)。這些變相延長(zhǎng)收費(fèi)的做法,，減損了高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化的法理性和公眾說(shuō)服力,。

交通部表示，擬對(duì)收費(fèi)公路范圍,、期限,、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應(yīng)對(duì)變相延長(zhǎng)收費(fèi)的決心,。但無(wú)論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復(fù)看,，全部取締各類(lèi)違規(guī)及不合理收費(fèi)的剛性約束還不夠，彈性仍然過(guò)大,，有可能為遏制變相收費(fèi)留下制度空隙,。

比如，公眾高度關(guān)注的重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策,，交通部的答復(fù)認(rèn)為,，實(shí)行重大節(jié)假日小型客車(chē)免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù),，對(duì)刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需起到了積極作用,，但也引發(fā)了部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)通行能力,，造成公路主線(xiàn)的嚴(yán)重?fù)矶碌葐?wèn)題，有必要重新評(píng)估論證,。那么,，在這項(xiàng)政策上以法理依據(jù)為導(dǎo)向還是以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，不能含糊,。

又如,，對(duì)于加快取消收費(fèi)公路，交通部表示,，還需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策,，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費(fèi)政策,，怎樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)公共利益,、收費(fèi)公路投資者,、債權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益綜合考量，如果僅僅出臺(tái)原則表述,，恐怕對(duì)于現(xiàn)實(shí)缺乏指導(dǎo)力,。

再如，收費(fèi)公路需要建立切合實(shí)際的價(jià)格體系,。這一體系應(yīng)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù),、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定。但是到底形成了多少債務(wù),，到目前還了多少,，運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)花費(fèi)多少，公眾通常一無(wú)所知,。缺乏知情權(quán),，公路收費(fèi)的黑洞很難見(jiàn)光，收費(fèi)價(jià)格就總會(huì)產(chǎn)生不利于公共利益的傾向,。