數(shù)據(jù)來源：新環(huán)境保護法實施情況評估報告

　　制圖：蔡華偉

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　　“史上最嚴”新環(huán)保法,，因為增加了按日計罰、環(huán)評區(qū)域限批,、環(huán)境行政拘留等強制措施,，被喻為“長出了鋼牙利齒”。但一年的實踐表明,，只有配以更強健的“咀嚼肌”,，這些“鋼牙利齒”才能更有威力。

　?。翟拢玻踩?，由中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院王燦發(fā)教授牽頭、６所高校專家參與的新環(huán)境保護法實施情況評估報告正式發(fā)布,。北京大學(xué)教授汪勁認為,，新環(huán)保法實施一年成果豐碩，這一方面得益于法律本身,，另一方面也得益于中央在過去一年頒布多個文件的保駕護航,，但作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，需要單項法律具體規(guī)定增強其可操作性,，目前保障其更好實施的抓手還不夠,。

　　諸多環(huán)境管理措施綜合起效，“守法成本高,、執(zhí)法成本高,、違法成本低”的現(xiàn)象有了改變

　　原環(huán)保法偏軟一直為人詬病。去年元旦起實施的新環(huán)保法,，因為新增了諸如“按日計罰”“查封扣押”“環(huán)評區(qū)域限批”“環(huán)境行政拘留”和“限產(chǎn)停產(chǎn)”等強制措施,，被喻為“長出了鋼牙利齒”。報告認為,，這些措施的嚴格執(zhí)行,，是新環(huán)保法實施一年來最精彩的亮點。

　　“按日計罰”是對經(jīng)行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施,，也是改變“守法成本高,、執(zhí)法成本高、違法成本低”現(xiàn)象的一項重要舉措,。在新法生效前,，除個別地方根據(jù)地方立法規(guī)定按日計罰外,，全國的環(huán)境行政處罰基本上都是實行“一事不再罰款”原則，導(dǎo)致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污,。

　　針對這種狀況,，新環(huán)保法將“按日計罰”作為一種執(zhí)法措施予以法律化，明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,，受到罰款處罰,，被責(zé)令改正，拒不改正的,，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起,，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！苯?jīng)抽樣調(diào)查,，實施按日計罰后，處罰后的改正率在８５％以上,，有的地方甚至達到９５％以上,。

　　據(jù)統(tǒng)計，２０１５年全國范圍內(nèi)實施按日連續(xù)處罰案件共７１５件,，罰款數(shù)額達５．６９億元（不含山東２—６月份數(shù)據(jù)）,，適用按日計罰措施的案件數(shù)總體呈上升趨勢。報告認為,，這一措施的實施,，大大增加了企業(yè)的違法成本，對促使違法者盡快停止違法起到良好作用,，同時對預(yù)防環(huán)境違法行為具有重要意義,。

　　報告認為，其他幾種措施,，在過去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用,。

　　新環(huán)保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施，將公安機關(guān)的環(huán)境保護功能從打擊環(huán)境犯罪擴大到懲治環(huán)境違法行為的領(lǐng)域,，由此,，環(huán)境保護行政機關(guān)與公安機關(guān)的銜接，從環(huán)境犯罪案件擴大到適用環(huán)境行政拘留的案件,。實施一年中,，全國范圍內(nèi)實施移送行政拘留共２０７９起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共１６８５件,。這一措施的實施遏阻了嚴重環(huán)境違法,，提升了環(huán)境執(zhí)法權(quán)威。

　　企業(yè)守法情況趨好,，但超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,，弄虛作假在一些地方還相當(dāng)嚴重

　　立法內(nèi)容的關(guān)鍵在科學(xué),，法律實施的根本在守法。報告分析認為,，自去年元旦以來,，在法律實施力度不斷增強的高壓態(tài)勢下，企業(yè)自律意識和守法意識增強,，法律義務(wù)履行整體趨好,，但仍有部分企業(yè)有令不止，嚴重違法仍難根絕,。

　　評估小組選取了１０城市１００家國家重點監(jiān)控、省級重點監(jiān)控,、市級重點監(jiān)控三級排污企業(yè)為樣本,，調(diào)查發(fā)現(xiàn)隨著新環(huán)保法的頒布實施，無論大企業(yè),、工業(yè)園區(qū)還是中小企業(yè),，都能夠通過各種渠道來學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹新環(huán)保法,，絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)保意識增強了,，環(huán)境守法情況趨好。相比較而言,，國控企業(yè)無論是在遵守新《環(huán)保法》還是在守法意識上表現(xiàn)都是最好的,，其次是省控企業(yè)。

　　報告認為,，在主要污染物排放方面,，新法實施對企業(yè)主要污染物排放量減排起到積極推動作用。無論是國控企業(yè),、省控企業(yè)還是市控企業(yè),，都在為主要污染物的減排和環(huán)境質(zhì)量而努力付出，采取積極的行動并取得了較好的效果,，主要污染物排放有明顯下降,。相比之下，國控企業(yè)減排效果比其他企業(yè)要好得多,。

　　盡管絕大多數(shù)企業(yè)遵守環(huán)保法所規(guī)定的各項義務(wù)的意識,、行動都有提升，但環(huán)境違法還時有發(fā)生,。雖然“未批先建”情況越來越少,，超標(biāo)排放現(xiàn)象也有較大幅度的下降，但是超標(biāo)排放現(xiàn)象依然大量存在,，偷排,、排放數(shù)據(jù)弄虛作假現(xiàn)象在一些地方甚至還相當(dāng)嚴重,。

　　配套法規(guī)、能力建設(shè)還需加把勁,，謹防經(jīng)濟下行壓力導(dǎo)致新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟

　　報告認為,，新環(huán)保法也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和問題。比如,，在許多地區(qū),，環(huán)境保護與ＧＤＰ增長的矛盾仍然很突出，“保護優(yōu)先”和“預(yù)防為主”還沒能成為各地處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系的指導(dǎo)原則,，政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé),，還沒有具體的追責(zé)程序規(guī)范，經(jīng)濟下行的壓力可能會導(dǎo)致監(jiān)管放松,，使新環(huán)保法的“鋼牙利齒”變松變軟,。

　　一些配套規(guī)定跟不上，也影響實施效果,。比如排污許可證制度和環(huán)境監(jiān)測法規(guī),，遲遲不能出臺，嚴重影響了排污總量和排污許可制度的實施以及環(huán)境監(jiān)測制度的完善,。另外,，目前環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法力量嚴重不足、執(zhí)法能力不強,，影響了環(huán)保制度和措施的執(zhí)行和遵守,，也使新法實施效果大打折扣。

　　即使是被看作最有殺傷力的手段按日計罰,，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中也認為５億多的罰款對全國來說還是太少,，與非法排污者的收益仍然不對等。這需要在執(zhí)行過程中進一步改進,。環(huán)境公益訴訟全年案件數(shù)僅為５３件,，也讓一些專家對環(huán)保法針對環(huán)境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞。報告也認為,，公眾參與環(huán)境保護的途徑和方式不足,，環(huán)境公益訴訟對象和范圍限制仍顯過嚴。

　　對新環(huán)保法實施一年存在的問題,，報告給出了改善實施效果的一些建議,，比如配套立法需抓緊制定和出臺，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)能力建設(shè)和不同部門執(zhí)法合作機制亟須改善,，環(huán)保督政問責(zé)規(guī)范需更健全,，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保責(zé)任要落實等。

　　“新環(huán)保法實施一年是合格的,，在一年內(nèi)想把我們制定法律實施目的都達到,，這是不可能的,。”正如全國政協(xié)社會和法制委員會副主任呂忠梅所言,，新環(huán)保法的鋼牙利齒有了,，還要有咀嚼肌配合，才會有更大的殺傷力,。這需要時間,，也需要各界的努力。本報記者　孫秀艷