城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè),、農(nóng)村,、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)城鄉(xiāng),、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐,，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對全面建成小康社會(huì),、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義,。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨巨大機(jī)遇,，也面對許多重大挑戰(zhàn),。在一個(gè)13億多人口的大國推進(jìn)城鎮(zhèn)化，沒有先例可循,，不能照搬國外模式,，必須按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求，從我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情出發(fā),，遵循規(guī)律,，因勢利導(dǎo)，把握好方向,，積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,。

陳錫文

深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,，當(dāng)前的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進(jìn)城常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,。在此基礎(chǔ)上，提高全體城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和生活質(zhì)量,。加快推進(jìn)戶籍制度改革,，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)之一。當(dāng)前,，深化戶籍制度改革,，重點(diǎn)是落實(shí)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)落戶的政策，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè),、居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問題,。要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶條件，有序放開中等城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件,，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件,、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度,，建成國家人口基礎(chǔ)信息庫，實(shí)現(xiàn)跨部門,、跨地區(qū)的信息整合和共享,，為城鎮(zhèn)編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、制訂公共政策等提供依據(jù),。分類指導(dǎo)農(nóng)民工市民化，建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度,，為公平有序落戶提供階梯式政策通道,，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。

戶籍制度改革涉及千家萬戶,，事關(guān)廣大人民群眾切身利益,。要統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益訴求，突出重點(diǎn),、分步推進(jìn),。加快戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，要堅(jiān)持自愿,、分類、有序的原則,。自愿,，就是充分尊重農(nóng)民意愿，充分尊重群眾自主定居的權(quán)利,，讓他們自己選擇,，不搞強(qiáng)迫命令“逼”農(nóng)民進(jìn)城，不能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”“被上樓”,，切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益,。分類，就是從頂層設(shè)計(jì)上作出整體部署,。各省,、自治區(qū)、直轄市要因地制宜作出具體政策安排,，由各地根據(jù)不同城市資源環(huán)境綜合承載能力,，完善細(xì)化落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城鎮(zhèn)落戶條件,，形成明確,、穩(wěn)定的定居預(yù)期。有序,，就是優(yōu)先解決存量,、合理引導(dǎo)增量,，優(yōu)先解決本地區(qū)已進(jìn)城常住人口落戶問題，優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長,、就業(yè)能力強(qiáng),、適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需求和市場競爭環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶問題。推進(jìn)戶籍制度改革,、促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，既要積極穩(wěn)妥,，又要扎實(shí)有序,，不刮風(fēng)、不冒進(jìn),、不搞運(yùn)動(dòng),。

實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋

建立居住證制度是人口管理制度的一大創(chuàng)新,。常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工已成為我國城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的主體,，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但在教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老、就業(yè),、住房保障等方面仍未能享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù),，工作和生活面臨諸多困難，城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在明顯的二元結(jié)構(gòu)矛盾,。這些問題如果長期得不到妥善解決,，對城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程都將產(chǎn)生不利影響。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署,，到2020年要努力解決1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問題,，其他已進(jìn)城但未落戶的人口則要通過建立居住證制度來解決他們的基本公共服務(wù)問題。2015年的《政府工作報(bào)告》明確提出,，“對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口,，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)”。實(shí)施居住證制度,，是在現(xiàn)階段不同城鎮(zhèn)分類落戶的條件下逐步放寬對人口遷移限制的一種有益探索,，是一項(xiàng)過渡性制度安排。實(shí)行居住證制度的目的,，是建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制,，為持證人提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)和便利，特別是為那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口解決子女義務(wù)教育,、基本醫(yī)療,、基本養(yǎng)老,、就業(yè)服務(wù)等方面的實(shí)際困難。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況積極創(chuàng)造條件,，不斷擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍,，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋,，讓更多流動(dòng)人口能夠融入城鎮(zhèn),，使他們對居住的城鎮(zhèn)更有歸屬感和認(rèn)同感。

健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制

在我國國情下,，農(nóng)村人口向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程將持續(xù)相當(dāng)長時(shí)間,。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.74億,，約占全國人口總量的1/5,，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍地與常住地大多并不一致，這使得現(xiàn)有的財(cái)政支出預(yù)算體制與各地常住人口的現(xiàn)狀不相吻合,。實(shí)現(xiàn)在常住地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有活干,、有學(xué)上、有房住,、有保障”的目標(biāo),，需要首先解決他們迫切需要的基本公共服務(wù)問題。這無疑需要龐大的公共財(cái)政資金支持,。應(yīng)逐步理順事權(quán)關(guān)系,，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測算分配由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展,，將現(xiàn)有主要針對城鎮(zhèn)戶籍居民的義務(wù)教育,、社會(huì)保障、就業(yè)支持和保障性住房等基本公共服務(wù)擴(kuò)大到已進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,，推進(jìn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋,。

當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作：一是盡快研究完善省以下財(cái)政管理體制,，加大對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助和支持力度,。在調(diào)整省以下收入劃分時(shí)，要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的因素,，以增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多的城鎮(zhèn)提高基本公共服務(wù)的能力,。二是督促地方建立省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來的增支因素,，分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計(jì)算,，切實(shí)緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財(cái)政支出壓力。三是加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支出成本的科學(xué)測算,。完善有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析工作,，為健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的體制機(jī)制提供依據(jù),。此外，還要進(jìn)一步創(chuàng)造條件,，匯聚社會(huì)力量,，開拓企業(yè)、民間資本參與提供公共服務(wù)的通道,，引入市場主體和社會(huì)組織共同分擔(dān)公共服務(wù)支出,，協(xié)同促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán),、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)

切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)，對于提高農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性,、順利推進(jìn)戶籍制度改革,、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展至關(guān)重要。改革開放以來,，隨著法律法規(guī)和政策體系的不斷完善,，農(nóng)民的“三權(quán)”保障工作取得明顯進(jìn)展。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,，需要進(jìn)一步維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”,。

當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：一是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,，維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán),。抓緊出臺(tái)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體辦法，修訂完善相關(guān)法律法規(guī),。加快推進(jìn)和確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證工作,，構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利保障的基礎(chǔ)體系。加強(qiáng)規(guī)范承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場及服務(wù)體系,，健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn),。今年,，中央已經(jīng)部署分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革的試點(diǎn)工作,，明確提出在確保土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下,，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,。要盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法，建立兼顧國家,、集體,、個(gè)人利益的土地增值收益分配機(jī)制，完善對被征地農(nóng)民合理,、規(guī)范,、多元保障機(jī)制，特別是注意保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)被征收時(shí)得到公平合理補(bǔ)償,，禁止剝奪進(jìn)城落戶農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)利,。三是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有效保障進(jìn)城落戶農(nóng)民集體收益分配權(quán),。探索農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式,，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，穩(wěn)步開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作,。各項(xiàng)試點(diǎn)必須嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,，防止侵蝕集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益。引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展,。探索農(nóng)戶對“三權(quán)”的自愿,、有償退出機(jī)制，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益,。

加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度

推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,，關(guān)鍵是急群眾之所急、想群眾之所想,。完善住房保障制度,，既要將符合條件的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍，也要著力改善城鄉(xiāng)住房困難群眾的住房條件,。當(dāng)前,，各類棚戶區(qū)群眾住房簡陋，環(huán)境較差,，安全隱患多,；農(nóng)村困難群眾對住上安全住房的訴求強(qiáng)烈。改善住房困難群眾的住房條件是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中的一件大事,。棚戶區(qū)改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和發(fā)展工程,，也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“壓艙石”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大下行壓力的形勢下,，棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)居民危房改造也是調(diào)結(jié)構(gòu),、穩(wěn)增長的重要抓手。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套,、農(nóng)村危房1565萬戶,，既有效改善了困難群眾的住房條件，也發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi),、擴(kuò)大投資的積極作用,，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但也應(yīng)看到,，這與黨中央,、國務(wù)院確定的改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)相比還有很大差距，任務(wù)依然十分艱巨,，特別是在創(chuàng)新投融資機(jī)制,、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還存在不少困難和問題。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,，應(yīng)積極做好以下幾項(xiàng)重點(diǎn)工作：第一,，加強(qiáng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。要切實(shí)做好土地征收,、補(bǔ)償安置等前期工作,，積極推進(jìn)“棚改”貨幣化安置，縮短安置周期,、節(jié)省安置費(fèi)用，滿足群眾多樣化的居住需求,。第二,，加大農(nóng)村危房改造力度。要積極做好省級(jí)補(bǔ)助資金落實(shí)工作,，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)房抗震改造,，確保改造后的住房符合建設(shè)及安全標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),，要加強(qiáng)農(nóng)房風(fēng)貌引導(dǎo)和管理,。第三，積極完善棚改區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施,。努力實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施與棚改區(qū)的安置住房同步規(guī)劃,、同步建設(shè)、同步交付使用,。第四,，大力創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。要在統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上,，制定適合本地區(qū)的管理辦法,，推動(dòng)政府購買“棚改”服務(wù)，不斷創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式，發(fā)揮開發(fā)性金融的支持作用,，形成多元化“棚改”實(shí)施主體,。

（作者系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長兼辦公室主任）