國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)

　　保護(hù)森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革,，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù),。國(guó)有林區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地,，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施,，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用,，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn),。但長(zhǎng)期以來(lái),，國(guó)有林區(qū)管理體制不完善,，森林資源過(guò)度開(kāi)發(fā),，民生問(wèn)題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力,。為積極探索國(guó)有林區(qū)改革路徑,，健全國(guó)有林區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力,，現(xiàn)提出如下意見(jiàn),。

　　一、 國(guó)有林區(qū)改革的總體要求

　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想,。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神,，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,，以發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地為導(dǎo)向，以厘清中央與地方,、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線,，積極推進(jìn)政事企分開(kāi)，健全森林資源監(jiān)管體制,，創(chuàng)新資源管護(hù)方式,，完善支持政策體系，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源,、有利于改善生態(tài)和民生,、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國(guó)有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,，促進(jìn)林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長(zhǎng),，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主,，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó),、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

　　（二）基本原則

　　——堅(jiān)持生態(tài)為本,、保護(hù)優(yōu)先,。尊重自然規(guī)律，實(shí)行山水林田湖統(tǒng)籌治理,，重點(diǎn)保護(hù)好森林,、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加,、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升,、生態(tài)功能持續(xù)增強(qiáng)。

　　——注重民生改善,、維護(hù)穩(wěn)定,。改善國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),，促進(jìn)就業(yè)增收,，保障職工基本生活，維護(hù)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定,。

　　——促進(jìn)政企政事分開(kāi),、各負(fù)其責(zé)。厘清政府與森工企業(yè)的職能定位,，剝離森工企業(yè)的社會(huì)管理和辦社會(huì)職能,，加快林區(qū)所辦企業(yè)改制改革，實(shí)現(xiàn)政府,、企業(yè)和社會(huì)各司其職,、各負(fù)其責(zé)。

　　——強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃,、融合發(fā)展,。破除林區(qū)條塊分割的管理模式，將林區(qū)納入所在地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃,，推動(dòng)林區(qū)社會(huì)融入地方,、經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)。

　　——堅(jiān)持分類指導(dǎo),、分步實(shí)施,。充分考慮國(guó)有林區(qū)不同情況，中央予以分類指導(dǎo),，各地分別制定實(shí)施方案,，科學(xué)合理確定改革模式，不搞一刀切,，循序漸進(jìn),，走出一條具有中國(guó)特色的國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展道路,。

　　（三）總體目標(biāo),。到2020年,，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系,，實(shí)現(xiàn)政企,、政事、事企,、管辦分開(kāi)，林區(qū)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化,，森林資源管護(hù)和監(jiān)管體系更加完善,，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善,，職工基本生活得到有效保障,；區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林面積增加550萬(wàn)畝左右,，森林蓄積量增長(zhǎng)4億立方米以上,，森林碳匯和應(yīng)對(duì)氣候變化能力有效增強(qiáng)，森林資源質(zhì)量和生態(tài)保障能力全面提升,。

　　二,、 國(guó)有林區(qū)改革的主要任務(wù)

　　（一）區(qū)分不同情況有序停止重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐,，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng),。明確國(guó)有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位,，將提供生態(tài)服務(wù),、維護(hù)生態(tài)安全確定為國(guó)有林區(qū)的基本職能，作為制定國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展各項(xiàng)政策措施的基本出發(fā)點(diǎn),。研究提出加強(qiáng)國(guó)有林區(qū)天然林保護(hù)的實(shí)施方案,。穩(wěn)步推進(jìn)黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)，跟蹤政策實(shí)施效果,，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古,、吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐,，全面提升森林質(zhì)量，加快森林資源培育與恢復(fù),。

　?。ǘ┮虻刂埔酥鸩酵七M(jìn)國(guó)有林區(qū)政企分開(kāi),。在地方政府職能健全、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū),，一步到位實(shí)行政企分開(kāi),，全部剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，交由地方政府承擔(dān),，人員交由地方統(tǒng)一管理,，經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算；在條件不具備的地區(qū),，先行在內(nèi)部實(shí)行政企分開(kāi),，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當(dāng)?shù)卣?/p>

　　（三）逐步形成精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu),。適應(yīng)國(guó)有林區(qū)全面停止或逐步減少天然林商業(yè)性采伐和發(fā)揮生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能的新要求,，按照“機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn),、社會(huì)和諧穩(wěn)定”的原則,，分類制定森工企業(yè)改制和改革方案，通過(guò)多種方式逐年減少管理人員,，最終實(shí)現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模,，逐步建立精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)森林,、濕地,、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物資源的保護(hù)管理及森林防火、有害生物防治等工作,。逐步整合規(guī)模小,、人員少、地處偏遠(yuǎn)的林場(chǎng)所,。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制。根據(jù)森林分布特點(diǎn),，針對(duì)不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié),，采取行之有效的管護(hù)模式，實(shí)行遠(yuǎn)山設(shè)卡,、近山管護(hù),，加強(qiáng)高新技術(shù)手段和現(xiàn)代交通工具的裝備應(yīng)用，降低勞動(dòng)強(qiáng)度,，提高管護(hù)效率,，確保管護(hù)效果。鼓勵(lì)社會(huì)公益組織和志愿者參與公益林管護(hù),，提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí),。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式,，造林、管護(hù),、撫育,、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購(gòu)買,。除自然保護(hù)區(qū)外,，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護(hù)的職工從事林特產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng),，增加職工收入,。積極推動(dòng)各類社會(huì)資本參與林區(qū)企業(yè)改制，提高林區(qū)發(fā)展活力,。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰,、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度,，建立健全林地保護(hù)制度,、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營(yíng)制度,、濕地保護(hù)制度,、自然保護(hù)區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度,。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有即全民所有,，國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門代表國(guó)家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé),，負(fù)責(zé)管理重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的國(guó)有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的審批,。研究制定重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施。進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能,，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置,，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督。建立健全以生態(tài)服務(wù)功能為核心,，以林地保有量,、森林覆蓋率、森林質(zhì)量,、護(hù)林防火,、有害生物防治等為主要指標(biāo)的林區(qū)績(jī)效管理和考核機(jī)制，實(shí)行森林資源離任審計(jì),?？茖W(xué)編制長(zhǎng)期森林經(jīng)營(yíng)方案,，作為國(guó)有森林資源保護(hù)發(fā)展的主要遵循和考核國(guó)有森林資源管理績(jī)效的依據(jù)。探索建立國(guó)家公園,。

　?。?qiáng)化地方政府保護(hù)森林、改善民生的責(zé)任,。地方各級(jí)政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé),。要將林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及投資計(jì)劃。切實(shí)落實(shí)地方政府林區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,。國(guó)有林區(qū)森林覆蓋率,、森林蓄積量的變化納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核約束性指標(biāo)。林地保有量,、征占用林地定額納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容,。省級(jí)政府對(duì)組織實(shí)施天然林保護(hù)工程、全面停止天然林商業(yè)性采伐負(fù)全責(zé),，實(shí)行目標(biāo),、任務(wù)、資金,、責(zé)任“四到省”,。地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作并實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,。

　?。ㄆ撸┩咨瓢仓脟?guó)有林區(qū)富余職工，確保職工基本生活有保障,。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢(shì),，通過(guò)開(kāi)發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植,、境外采伐,、林產(chǎn)品加工、對(duì)外合作等,，創(chuàng)造就業(yè)崗位,。中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)森林管護(hù)、人工造林,、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度,，推進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對(duì)符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的,，由地方政府按國(guó)家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼,，對(duì)跨行政區(qū)域的國(guó)有林業(yè)單位，由所在的市級(jí)或省級(jí)政府統(tǒng)籌解決,。

　　三,、 完善國(guó)有林區(qū)改革的政策支持體系

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)國(guó)有林區(qū)的財(cái)政支持。國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后,，中央財(cái)政通過(guò)適當(dāng)增加天保工程財(cái)政資金予以支持,。結(jié)合當(dāng)?shù)厝司杖胨剑m當(dāng)調(diào)整天保工程森林管護(hù)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。加大中央財(cái)政的森林保險(xiǎn)支持力度,，提高國(guó)有林區(qū)森林資源抵御自然災(zāi)害的能力。加大對(duì)林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度,，促進(jìn)林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化,。

　　（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林區(qū)的金融支持,。根據(jù)債務(wù)形成原因和種類,，分類化解森工企業(yè)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。對(duì)于正常類金融債務(wù),，到期后應(yīng)當(dāng)依法予以償還,。對(duì)于確需中央支持化解的不良類金融債務(wù)，由中國(guó)銀監(jiān)會(huì),、財(cái)政部,、國(guó)家林業(yè)局等有關(guān)部門在聽(tīng)取金融機(jī)構(gòu)意見(jiàn)、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,，研究制定切實(shí)可行、有針對(duì)性的政策,，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施,。嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù),。開(kāi)發(fā)適合國(guó)有林區(qū)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品,，拓寬林業(yè)融資渠道，加大林業(yè)信貸投放,，大力發(fā)展對(duì)國(guó)有林區(qū)職工的小額貸款,。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，完善林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策,。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要,，不能簡(jiǎn)單模仿城市建設(shè),、建造繁華都市。各級(jí)政府要將國(guó)有林區(qū)電網(wǎng),、飲水安全,、管護(hù)站點(diǎn)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)政府建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排,，將國(guó)有林區(qū)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級(jí),，加強(qiáng)森林防火和有害生物防治,。國(guó)家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對(duì)國(guó)有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度,。

　?。ㄋ模┘涌焐钌竭h(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)納入地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,，結(jié)合林區(qū)改革和林場(chǎng)撤并整合,，積極推進(jìn)深山遠(yuǎn)山職工搬遷。充分考慮職工生產(chǎn)生活需求,，尊重職工意愿,，合理布局職工搬遷安置地點(diǎn)。繼續(xù)結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造,，進(jìn)一步加大中央支持力度,，同時(shí)在安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)給予傾斜。林場(chǎng)撤并搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等參照?qǐng)?zhí)行獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷政策,。切實(shí)落實(shí)省級(jí)政府對(duì)本地棚戶區(qū)改造工作負(fù)總責(zé)的要求,，相關(guān)省級(jí)政府及森工企業(yè)也要相應(yīng)加大補(bǔ)助力度。對(duì)符合條件的困難職工,，當(dāng)?shù)卣e極研究結(jié)合公共租賃住房等政策,，解決其住房困難問(wèn)題。拓寬深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷籌資渠道,，加大金融信貸,、企業(yè)債券等融資力度,。切實(shí)落實(shí)棚戶區(qū)改造住房稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策,。

　　（五）積極推進(jìn)國(guó)有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,。推進(jìn)大小興安嶺,、長(zhǎng)白山林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步收縮木材采運(yùn)業(yè),，嚴(yán)格限制礦業(yè)開(kāi)采,。鼓勵(lì)培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹(shù)種和大徑級(jí)用材林，大力發(fā)展木材深加工,、特色經(jīng)濟(jì)林,、森林旅游、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位,，提高林區(qū)職工群眾收入,。利用地緣優(yōu)勢(shì)發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對(duì)外貿(mào)易，建設(shè)以口岸進(jìn)口原料為依托,、以精深加工為重點(diǎn),、以國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)為導(dǎo)向的林產(chǎn)品加工集群。支持國(guó)有優(yōu)強(qiáng)企業(yè)參與國(guó)有林區(qū)企業(yè)的改革重組,，推進(jìn)國(guó)有林區(qū)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,。選擇條件成熟的地區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，支持試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),。

　　四,、 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)

　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)對(duì)改革的組織領(lǐng)導(dǎo),。有關(guān)部門要明確責(zé)任，密切配合,，按照本意見(jiàn)要求制定和完善社會(huì)保障,、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策,。國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家林業(yè)局要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo),，抓好督促落實(shí)。各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）要對(duì)本地區(qū)國(guó)有林區(qū)改革負(fù)總責(zé),，結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施方案，細(xì)化工作措施和要求,，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題,，落實(shí)好各項(xiàng)改革任務(wù)。

　?。ǘ┳⒅卦圏c(diǎn)先行、有序推進(jìn),。要充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性,，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)改革,。各有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）可以按照本意見(jiàn)精神，選擇部分工作基礎(chǔ)條件較好的國(guó)有林業(yè)局先行試點(diǎn),，積累改革經(jīng)驗(yàn),，再逐步推廣。

　　（三）嚴(yán)格依法依規(guī)推進(jìn)改革,。要強(qiáng)化各級(jí)政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任,，加強(qiáng)森林資源監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)績(jī)效的考核,，嚴(yán)格杜絕濫占林地,、無(wú)序建設(shè)、亂砍濫伐,、破壞森林資源的現(xiàn)象,。要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格紀(jì)律要求,，防止國(guó)有資產(chǎn)流失,。要依法保障林區(qū)職工群眾的合法權(quán)益，維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定,。

　　《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2015年03月18日 01 版）