依法治教的昨天、今天與明天

　　———訪中國教育學(xué)會教育政策與法律專業(yè)委員會理事長勞凱聲

　　中共十八屆四中全會為“依法治國”做出了關(guān)鍵性的“頂層設(shè)計”。作為依法治國的重要組成部分,，實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化，辦人民滿意教育,，促進教育健康發(fā)展是形勢所需，民心所向,。依法治教,，政府職能部門、司法部門,、學(xué)校,、教師乃至普通百姓都有一份責任。———編者

　　■隨著近幾十年的社會變遷，教育事業(yè)已經(jīng)成為社會發(fā)展中一個不容忽視的方面,。尤其是近十幾年,，教育領(lǐng)域的社會關(guān)系變得更為復(fù)雜，從理論到行動,，法律開始成為教育改革與發(fā)展的一種不可或缺的影響力量,，作為社會關(guān)系的重要調(diào)節(jié)器，法律與教育的關(guān)系從未這樣密切,。

　　■教育已經(jīng)惠及所有民眾,，普通百姓開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權(quán)利，這些新呈現(xiàn)的現(xiàn)象要求我們不得不去思考：究竟應(yīng)該實現(xiàn)怎樣的教育發(fā)展,，應(yīng)該怎樣發(fā)展教育,。

　　■依法治教在當下中國，一方面要繼續(xù)完善法制體系,，一些重要法律的制定工作仍待進行,；另一方面，已經(jīng)制定的法律由于社會的發(fā)展變化,，其中一些規(guī)定已經(jīng)過時，或者與變革中的新制度設(shè)計相抵觸,，因而面臨著適時加以修訂的問題,。

　　勞凱聲，首都師范大學(xué)教授,，教育科學(xué)學(xué)院首席專家,。中國教育學(xué)會教育政策與法律專業(yè)委員會理事長?！吨腥A人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》起草小組成員,。

　　記者：中共十八屆四中全會將依法治國提到新高度，法治中國將成為一段時間內(nèi)中國政治,、社會生活的主題詞,，作為一名長期從事教育政策和教育法學(xué)研究的學(xué)者，您認為依法治國將對教育領(lǐng)域帶來哪些影響,？

　　勞凱聲：依法治教在中國并不是“平地蓋樓”,，從十一屆三中全會提出加強法制建設(shè)以來，我國教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作就已經(jīng)開始,。以1980年出臺的《中華人民共和國學(xué)位條例》為起點,，30余年間，隨著《義務(wù)教育法》,、《教師法》,、《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》的相繼出臺,，中國教育已經(jīng)形成了相對完整的法律體系框架,，但是教育領(lǐng)域的法制建設(shè)和中國其他許多領(lǐng)域的情況相似，雖然建立了相應(yīng)的法律制度,，但是沒有建立起相應(yīng)的法律文化,。因此我們看到當下中國教育領(lǐng)域還存在種種廣受詬病或令百姓不夠滿意的問題，比如公民受教育權(quán)如何得到保障的問題,、教育發(fā)展如何實現(xiàn)均衡的問題,、教育資源如何得到公平分配的問題、政府過度干預(yù)造成教育管理的行政化問題,、教育領(lǐng)域的各種腐敗問題等等,。這些問題說明，在教育領(lǐng)域,，要實現(xiàn)依法治教,，僅僅有靜態(tài)的法律還不夠，應(yīng)該從法治的角度去加強治理,。

　　同時,，隨著近幾十年的社會變遷，教育事業(yè)已經(jīng)成為社會發(fā)展中一個不容忽視的方面,。尤其是近十幾年,，教育領(lǐng)域的社會關(guān)系變得更為復(fù)雜，從理論到行動,，法律開始成為教育改革與發(fā)展的一種不可或缺的影響力量,，作為社會關(guān)系的重要調(diào)節(jié)器，法律與教育的關(guān)系從未這樣密切,。這種現(xiàn)象是教育發(fā)展這么多年不曾有過的,，而且這并不是中國獨有的現(xiàn)象，而是世界上許多國家都出現(xiàn)的新現(xiàn)象,。我們可以把這一現(xiàn)象看成是教育的一種進步,。

　　在很長一段時間里，教育涉及的人群相對有限,，學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系相對簡單,，因此調(diào)節(jié)這一社會關(guān)系在大多數(shù)情況下主要不是依靠法律的手段。但是隨著社會的進化,，隨著教育事業(yè)在社會生活中的地位和作用的改變,，今天教育已經(jīng)惠及所有民眾。由此法律開始大踏步走進百姓的生活,，百姓法律意識和維權(quán)意識的覺醒,，普通百姓開始嘗試運用法律的武器來維護自己的受教育權(quán)利,。從理論到行動，個人意識,、權(quán)利意識和訴訟意識都有了極大的普及,，法律的影響力開始成為百姓生活中的一部分。這些新呈現(xiàn)的現(xiàn)象要求我們不得不考慮在新階段,，究竟應(yīng)該實現(xiàn)怎樣的教育發(fā)展和怎樣發(fā)展教育,。國家與教育應(yīng)構(gòu)成怎樣的關(guān)系？在建立和完善現(xiàn)代教育體制的過程中,，政府應(yīng)如何發(fā)揮作用,？學(xué)校應(yīng)如何實施教育教學(xué)活動？如何才能真正普及教育,？怎樣保證教育資源和教育機會的公平分配,？怎樣保障公民的受教育權(quán)利等等。

　　記者：我注意到剛才您講到的一個觀點,，依法治教,，單有靜態(tài)的法律還不夠，還要從法治的角度去加強治理,。從十一屆三中全會以來提到的要加強法制建設(shè),，到本次全會提出的加強“法治”，由“制”到“治”,，對政府轉(zhuǎn)變職能提出了哪些要求,？

　　勞凱聲：由“制”到“治”，代表的是一種執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變,，前者代表的是傳統(tǒng)的社會管理,，而后者代表的則是現(xiàn)代社會治理,。兩者之間的區(qū)別基本上可以歸納為以下四方面,。首先，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,，傳統(tǒng)的管理是以命令－服從為基本內(nèi)容的縱向型的權(quán)力框架,；而治理則是協(xié)商-平衡為主要內(nèi)容的橫向型權(quán)力結(jié)構(gòu)；其次,，傳統(tǒng)管理強調(diào)管理主體的一元化,，而治理強調(diào)多元主體的并存，強調(diào)利益相關(guān)者大家坐下來商量,，關(guān)注多方的意見和訴求,；再有，傳統(tǒng)管理強調(diào)控制,，而治理強調(diào)協(xié)調(diào),；最后，傳統(tǒng)管理強調(diào)一套正式的制度，而治理強調(diào)除了正式的制度,，還強調(diào)非正式的制度,。這四方面都對法治中國建設(shè)提出了新要求。過去在教育領(lǐng)域,，我們主要強調(diào)教育的社會發(fā)展功能,，因此法律的作用也主要表現(xiàn)為一種社會組織和管理。而現(xiàn)在教育不僅與社會發(fā)展相聯(lián),，還更多地與個人發(fā)展聯(lián)系在一起,，個人需要什么樣的教育，他對學(xué)校有什么樣的期望,，所有這些都是教育決策者不能不考慮的問題,，所以依法治教不僅僅是有一套法律體系，還應(yīng)進行價值觀念的更新,，要把老百姓的訴求反映到法律中去,，真正關(guān)注和保護人民群眾在教育方面的利益。

　　記者：就您剛才提到的如何達到依法治教需要做的兩方面工作,，制定完善的法律體系和建立相應(yīng)的現(xiàn)代法律文化,，具體到當下的依法治教工作，您有哪些建議?

　　勞凱聲：我認為在依法治國語境下,，在教育領(lǐng)域應(yīng)著力去做好如下方面的工作,。

　　在制定完善的法律體系和制度方面，首先,，要有完善的法制保證貫徹國家對于教育的基本方針,、原則，明確教育的地位和作用,，規(guī)定教育的根本任務(wù),，使各級各類教育的培養(yǎng)目標、學(xué)制,、各級各類學(xué)校的規(guī)格及其基本的管理制度規(guī)范化,，為教育行政管理提供明確的依據(jù)和目標；其次,，要有完善的法制保障公民的受教育權(quán)利和全面發(fā)展的權(quán)利,，使之不受任何機關(guān)，組織和他人的侵犯,，在公民受教育權(quán)利受到損害時,，有相應(yīng)的法律措施予以救濟；再者,，要有完善的法制保障學(xué)校的教學(xué)環(huán)境和教學(xué)秩序,，改善辦學(xué)條件,，保護學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益,；最后,，要有完善的立法制度和包括法律、行政法規(guī),，地方性法規(guī)在內(nèi)的比較完備的教育法體系,，保證教育工作的各個方面都有法可依，不同法律效力的法律規(guī)范協(xié)調(diào)發(fā)展,，真正發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用,。

　　在保證法律體系的貫徹、落實,，建立相應(yīng)的法律文化和觀念方面,，要有明確的法律責任規(guī)定，做到執(zhí)法必嚴,、違法必究,，有效地保護教育事業(yè)的健康發(fā)展，追究并處理違反教育法的行為,；有完善的法律監(jiān)督制度,，對教育法的實施情況進行有效的監(jiān)督，同一切違法與犯罪行為做斗爭,；有與現(xiàn)代法治相適應(yīng)的法律文化,，維護教育法所體現(xiàn)的價值原則，革除人治時弊,，力促觀念和思維方式的更新與轉(zhuǎn)變,，使現(xiàn)代社會的教育觀念、法律觀念融入人們的行為之中,，形成實施教育法的良好文化氛圍,。

　　記者：在這些工作目標中，您認為依法治教在當下中國最應(yīng)探討和著力解決的工作難點是什么,？

　　勞凱聲：從上世紀80年代以來,，我國的教育法制建設(shè)雖然有了很大的進展,，但在持續(xù),、深入發(fā)展的教育體制改革面前，又面臨著巨大的挑戰(zhàn),。從法律的角度看,，改革就是舊的利益關(guān)系的打破和新的利益機制的建構(gòu)。在教育體制改革過程中,，教育領(lǐng)域中的各種社會關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化：一些舊的社會關(guān)系消失了,，一些新的社會關(guān)系產(chǎn)生了,，還有一些社會關(guān)系雖然還存在，但其性質(zhì)卻發(fā)生了變化,。以政府與學(xué)校這對基本的社會關(guān)系為例,，在計劃體制下，它是一種以命令與服從為基本內(nèi)容的隸屬性關(guān)系,，即行政法律關(guān)系,。然而從80年代以來，中國教育的發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的新局面,，一種教育管理和辦學(xué)的新形式正在出現(xiàn),，從而帶來教育領(lǐng)域內(nèi)社會關(guān)系的分化和改組。這種變化表現(xiàn)在政府與學(xué)校關(guān)系的調(diào)整上,，其基本問題是如何形成一個既利于政府進行統(tǒng)籌管理,，又利于調(diào)動各種社會力量參與辦學(xué)的積極性，學(xué)校又有較大的辦學(xué)自主權(quán)這樣一種管理關(guān)系,。這意味著政府必須轉(zhuǎn)變職能,，在加強宏觀管理的前提下向?qū)W校放權(quán)，這勢必會使政府和學(xué)校的主體地位及職權(quán)職能都發(fā)生很大的變化,，并且使原先相當大的一部分具有行政性質(zhì)的法律關(guān)系發(fā)生性質(zhì)上的變化,。我剛才提到的學(xué)校與其學(xué)生法律關(guān)系的變化，學(xué)生與學(xué)校的許多矛盾糾紛越來越需要司法的介入來解決,。因此司法如何介入的問題,，就成為一個非常敏感也亟須探討、研究的非常專業(yè)的問題,。

　　所以,，依法治教在當下中國，一方面要繼續(xù)完善教育法制,，一些重要法律的制定工作仍待進行,；另一方面，已經(jīng)制定的法律,，由于社會的發(fā)展變化,，其中一些規(guī)定已經(jīng)過時，或者與變革中的新制度設(shè)計相抵觸,，因而面臨著適時加以修訂的問題,。更重要的是，依法治教當前要思考的是,，我們要什么樣的法律以及如何治理的問題,。基于上面所說的這樣一些原因,，依法治教實際上是一個綜合性的法律工程,，尤其需要有一種現(xiàn)代法律文化的支撐,。