人民政協(xié)網(wǎng)北京9月16日電（記者 高志民）長期以來,，受高強度的國土開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等因素影響,，我國生態(tài)歷史遺留問題多,、保護修復(fù)任務(wù)重，生態(tài)保護修復(fù)缺乏系統(tǒng)性,、整體性,，客觀上存在各自為戰(zhàn)的狀況。2016年~2018年,，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意,，財政部、原國土資源部,、原環(huán)境保護部（以下簡稱“三部門”）共同組織實施了3批25個山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程試點（以下簡稱“山水工程”）,，受到各級地方政府和廣大群眾歡迎。各地在試點探索中總結(jié)形成了相關(guān)技術(shù)措施和典型經(jīng)驗,，同時也發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的問題,。

日前，自然資源部辦公廳,、財政部辦公廳,、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南（試行）》（以下簡稱《指南》），系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范各地“山水工程”實施,。自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負責(zé)人就《指南》的起草背景,、指南起草框架思路、內(nèi)容和要點等進行了解讀,。

落實中央部署,，回應(yīng)實踐需求

“黨中央對統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理早就有部署要求，貫徹落實這些部署要求,，需要指導(dǎo)實踐的準則,。這是我國第一個按照山水林田湖草是一個生命共同體理念系統(tǒng)指導(dǎo)我國生態(tài)保護修復(fù)實踐、帶有通則性質(zhì)的規(guī)范,，是一項重要的標志性成果”,，生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負責(zé)人順著時間脈絡(luò)，回顧了《指南》出臺的政策背景,。

習(xí)近平總書記多次做出重要指示,，強調(diào)要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“深入實施山水林田湖草一體化生態(tài)保護和修復(fù)”。

黨的十八屆五中全會提出,，要筑牢生態(tài)安全屏障,，堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實施山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)工程,。黨的十九大提出要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理,，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系,，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò),，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,。十九屆四中全會提出“健全生態(tài)保護和修復(fù)制度”“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復(fù)”,。2018年政府工作報告要求“加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)”。

2016年~2018年,，三部門共同組織實施了25個“山水工程”,，加快落實中央關(guān)于山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)的部署要求。

“這25個工程試點對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想,，踐行山水林田湖草是一個生命共同體理念發(fā)揮了重要示范效應(yīng),，但也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題，包括生態(tài)問題識別與診斷不精準,、工程實施針對性和科學(xué)性不足,、績效目標不符合實際、部分修復(fù)工程投入成本過高,，制度機制不夠完善等,，這些都急需統(tǒng)一規(guī)范，以指導(dǎo)具體實踐,?！痹撠撠?zé)人表示。

“2019年以來,，‘山水工程’有關(guān)管理制度文件密集出臺,，尤其是項目儲備庫制度的建立，迫切需要全面指導(dǎo)和規(guī)范下一步‘山水工程’項目的實施,。此外,，機構(gòu)改革后，相關(guān)部門如何根據(jù)新的職能定位,，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理,，切實改變各自為戰(zhàn)的工作格局，也迫切需要指導(dǎo)和規(guī)范”,，該負責(zé)人說,。

2017年底，三部門提出,，研究制定山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工作規(guī)程,。部組建后，部生態(tài)修復(fù)司,、國土整治中心等單位緊鑼密鼓,，編制形成《指南》,。

《指南》包括8方面正文和3方面附錄，對“山水工程”實施提出了總體要求,，明確了保護修復(fù)原則和一般規(guī)定,，并對“山水工程”實施范圍和期限、工程建設(shè)內(nèi)容,、技術(shù)流程,、監(jiān)測評估和適應(yīng)性管理、工程管理等,，有針對性地提出了具體要求,。

體現(xiàn)系統(tǒng)修復(fù)，前沿又接地氣

“山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程,，是按照山水田林湖草是生命共同體理念,，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃以及國土空間生態(tài)保護修復(fù)等相關(guān)專項規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi),，為提升生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力,，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的全面增強,，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理,，對受損、退化,、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)進行整體保護,、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的過程和活動,。與以往生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)工程相比,，山水工程具有整體性、系統(tǒng)性和綜合性特點,?！痹撠撠?zé)人解碼了“山水工程”與以往生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)工程的不同。

一是在空間方面,，統(tǒng)籌考慮自然地理單元的完整性,、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，《指南》明確工程實施范圍不僅限于重要生態(tài)系統(tǒng)所在的生態(tài)空間,，還包括與之密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間,，在國土空間開發(fā)利用格局和用途管制下分區(qū)分類開展生態(tài)保護修復(fù)，體現(xiàn)整體保護和系統(tǒng)修復(fù)思路,。二是在要素方面,，根據(jù)區(qū)域自然生態(tài)狀況、針對突出生態(tài)問題，《指南》提出對一定區(qū)域內(nèi)山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素進行保護和修復(fù),，保護修復(fù)要素包含多個,，達到系統(tǒng)修復(fù)的效果。三是在措施方面,，《指南》提出,，綜合科學(xué)、法律,、政策,、經(jīng)濟和公眾參與等手段，組合運用保護保育,、自然恢復(fù),、輔助再生,、生態(tài)重建修復(fù)模式,，采取工程、技術(shù),、生物等多種措施,提升綜合治理的成效,。四是在工程建設(shè)方面，在特定的國土空間內(nèi),，按照“以塊為主,，條線結(jié)合”的思路，《指南》提出統(tǒng)籌整合各類生態(tài)保護修復(fù)工程和項目,，形成一體化保護和修復(fù)的合力,。五是在目標和效益方面，以提升生態(tài)效益為主要目標,，同時兼顧社會效益和經(jīng)濟效益,，實現(xiàn)人與自然和諧共生?！吨改稀诽岢?，通過工程實施，實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化,，提高社會—經(jīng)濟—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)彈性,，全面提升國家和區(qū)域生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用,。

該負責(zé)人強調(diào),，《指南》明確了生態(tài)保護修復(fù)要貫徹“堅持人與自然和諧共生基本方略”“山水林田湖草是一個生命共同體”“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先,、自然恢復(fù)為主的方針”“堅持久久為功”,，貫徹落實了習(xí)近平生態(tài)文明思想，在全文均有具體體現(xiàn)。

《指南》還參考了世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）的《基于自然的解決方案全球標準》,、國際生態(tài)修復(fù)學(xué)會的《生態(tài)修復(fù)實踐國際標準》《澳大利亞生態(tài)修復(fù)實踐國家標準》等相關(guān)內(nèi)容,，吸收再野化、近自然理念,、適應(yīng)性管理等國際生態(tài)保護修復(fù)先進理念,，通過搜集整理國內(nèi)外生態(tài)保護修復(fù)典型案例，查閱生態(tài)學(xué)經(jīng)典著作和文獻,，梳理研究國內(nèi)200多個相關(guān)行業(yè)的標準,，相關(guān)成果都被吸收納入?！吨改稀诽岢?，各類生態(tài)保護修復(fù)工程實施要以生物多樣性為重要目標，契合了IUCN《生態(tài)連通性保護指南》要求,，與國際《生物多樣性公約》總體目標一致,。生物多樣性第十五次締約方大會明年五月將在昆明召開，作為負責(zé)任的大國,，我們要為實現(xiàn)全球生物多樣性目標盡一份力,。

25個“山水工程”無疑是《指南》最接地氣的參考?！吨改稀穲猿謫栴}和結(jié)果導(dǎo)向,，強調(diào)科學(xué)修復(fù)，反對以生態(tài)修復(fù)的名義破壞生態(tài),。在編制中充分總結(jié)試點做法,，充分吸收多方意見，增強了針對性和可操作性,。比如針對個別地方出現(xiàn)的“盆景”工程,、高價工程、過度修復(fù)等突出問題,，提出了以本地適宜的生態(tài)系統(tǒng)為優(yōu)先參照標準,，在對生態(tài)問題進行識別與診斷的基礎(chǔ)上，進行措施評價與優(yōu)選,，實現(xiàn)低成本修復(fù),、低成本管護、促進生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康,、可持續(xù)利用,。

“論證會時，與會專家表示,，《指南》充分體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想,，既吸收了國內(nèi)外相關(guān)標準和國際先進理念,，注重生態(tài)風(fēng)險管理，作出了適應(yīng)性管理規(guī)定,，體現(xiàn)了全生命周期管理的系統(tǒng)觀,，具有前沿性；又結(jié)合了中國實際,，切實指導(dǎo)具體實踐,，具有較強系統(tǒng)性、綜合性,、針對性和可操作性,。”該負責(zé)人說,。

行政管理明確,，技術(shù)要求科學(xué)

“將《指南》與國土空間生態(tài)修復(fù)頂層設(shè)計通盤考慮，將其納入制度標準體系的一體化建設(shè),?！狈稑溆〗榻B說，《指南》編制,，充分考慮了與國土空間生態(tài)修復(fù)有關(guān)規(guī)劃,、項目儲備庫,、項目管理,、監(jiān)測評價、技術(shù)標準體系等頂層設(shè)計相關(guān)工作的銜接,，體現(xiàn)了行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一,。該負責(zé)人也透露，“山水工程”技術(shù)標準體系總體架構(gòu)為“1+N”,。其中,，“1”是《指南》，定位為總體技術(shù)指導(dǎo)性文件,。根據(jù)《指南》明確的技術(shù)流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié),，后續(xù)將圍繞“1”逐步推進“N”個技術(shù)標準的研究，包括實施方案編制規(guī)程,、驗收規(guī)程,、效果評價規(guī)范、技術(shù)導(dǎo)則,、適應(yīng)性管理規(guī)范,、可行性研究報告編制規(guī)程、資金測算規(guī)范等,。

《指南》提出,，實施“山水工程”要遵循5方面保護修復(fù)原則,，包括：生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,，自然恢復(fù)為主,、人工修復(fù)為輔，統(tǒng)籌規(guī)劃,、綜合治理,，問題導(dǎo)向、科學(xué)修復(fù),，經(jīng)濟合理,、效益綜合，并提出要落實國土空間用途管制要求等7方面規(guī)定,。

“山水工程”實施范圍以生態(tài)空間為主,，還會涉及密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間。按照國土空間用途管制的要求,，《指南》對不同空間提出了保護修復(fù)的具體要求,。對生態(tài)空間，《指南》分3類分別對自然保護地核心區(qū),、生態(tài)保護紅線內(nèi)其他區(qū)域,、一般生態(tài)空間提出了要求。對農(nóng)業(yè)空間,，《指南》要求維護農(nóng)田原有生境,，保護生物多樣性，打造規(guī)模相對集中連片的耕地,、草地,、濕地、林地等生態(tài)系統(tǒng)復(fù)合格局,，利于促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展,。對城鎮(zhèn)空間，《指南》要求保護現(xiàn)有生態(tài)廊道,，建設(shè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,，打通城市內(nèi)部水系、綠地和城市外圍河流,、森林,、耕地，形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò),，這與中央高度關(guān)注的城市生態(tài)安全風(fēng)險防治,、城市“雙修”要求一致。

“由于‘山水工程’是在較大的空間范圍內(nèi)實施的規(guī)模較大生態(tài)保護修復(fù)活動,，因此需要區(qū)分不同層級開展工作,，在不同尺度上確定不同的目標任務(wù),、解決不同的問題，體現(xiàn)整體性,、系統(tǒng)性,、關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性?！狈稑溆〗榻B,，按照生態(tài)學(xué)的基本原理，對接國際生態(tài)修復(fù)標準,，結(jié)合中國實際,，《指南》劃分了區(qū)域（或流域）、生態(tài)系統(tǒng),、場地三個尺度,。從技術(shù)流程上，《指南》將“山水工程”劃分為工程規(guī)劃,、工程設(shè)計,、工程實施、管理維護四個階段,，規(guī)定了現(xiàn)狀調(diào)查等六方面主要技術(shù)環(huán)節(jié),。同時，《指南》還提出了監(jiān)測評估和適應(yīng)性管理的技術(shù)要求,，并對工程管理的八個環(huán)節(jié)分別提出了具體要求,。

“行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一，增強了《指南》的指導(dǎo)性和適用性,，使《指南》既適用于中央財政支持的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程,，也適用于地方自行開展的各類生態(tài)保護修復(fù)工程；定位立足于指導(dǎo)正在實施‘山水工程’試點,，更著眼于全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，為全國開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)提供指導(dǎo),，為下一步建立中央重點生態(tài)保護修復(fù)資金項目儲備庫,、工程實施監(jiān)管等提供依據(jù)，同時為相關(guān)決策者,、管理者,、規(guī)劃設(shè)計者、施工人員等提供技術(shù)支撐,?！狈稑溆”響B(tài)說。