關(guān)于加強(qiáng)通用航空政策引導(dǎo)的建議

全國政協(xié)委員、中國民航大學(xué)副校長吳仁彪

近年來，國家高度重視發(fā)展通用航空,。2016年,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，首次將通用航空納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)范疇,，明確了地方政府、各相關(guān)部委、軍方的職責(zé)分工,。在近兩年的《政府工作報(bào)告》中，均強(qiáng)調(diào)要加大通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,。中共中央,、國務(wù)院在近日印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展通用航空”（戳此了解詳情）。

上述政策出臺(tái)以來,，各部委相繼采取措施促進(jìn)通用航空發(fā)展,。例如,，民航局會(huì)同財(cái)政部加大對(duì)通用航空的政策支持力度，充分利用中央財(cái)政資金在鞏固傳統(tǒng)工農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)飛行,、壯大飛行員隊(duì)伍,、促進(jìn)短途運(yùn)輸發(fā)展、支持應(yīng)急救援等方面發(fā)揮了重要作用,。截止到2019年底,，全國傳統(tǒng)通航作業(yè)飛行112.5萬小時(shí)，在冊(cè)航空器2675架,，通航企業(yè)478家,，同比2015年分別增長了35%、25.8%,、41.2%,。

中央財(cái)經(jīng)政策雖對(duì)促進(jìn)通用航空發(fā)展起到積極作用，但隨著通用航空的不斷發(fā)展,，現(xiàn)行政策的局限性有所顯現(xiàn),，需要及時(shí)予以優(yōu)化、加強(qiáng),，以進(jìn)一步促進(jìn)通用航空發(fā)展,。

主要財(cái)經(jīng)政策及實(shí)施現(xiàn)狀。目前,，通航相關(guān)企業(yè)可申報(bào)的資金支持政策主要有《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》和《支線航空補(bǔ)貼管理暫行辦法》,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金補(bǔ)貼已累計(jì)發(fā)放27億元,，其主要補(bǔ)貼通航企業(yè)作業(yè)飛行和飛行員執(zhí)照培訓(xùn),，超過200家通航企業(yè)受益；民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼累計(jì)發(fā)放7947萬元,，主要用于補(bǔ)貼開展通航短途運(yùn)輸?shù)耐ㄓ脵C(jī)場(chǎng),，11家通用機(jī)場(chǎng)受益；支線航空補(bǔ)貼累計(jì)發(fā)放1040萬元,，用于補(bǔ)貼通航短途運(yùn)輸飛行,，超過10家企業(yè)受益。以上政策涵蓋了通航作業(yè)飛行,、通航短途運(yùn)輸,、應(yīng)急救援以及通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營等通航主要領(lǐng)域，對(duì)于增強(qiáng)通航企業(yè)運(yùn)營能力,、促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力提升發(fā)揮了積極作用,。

存在的問題。通用航空相關(guān)補(bǔ)貼政策較好地發(fā)揮了引導(dǎo)和杠桿作用,，帶動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,，但目前還存在以下問題：

一,、 政策適用范圍未及時(shí)調(diào)整。一是行業(yè)發(fā)展形勢(shì)發(fā)生變化,，無人機(jī)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),。2019年，全國實(shí)名注冊(cè)無人機(jī)達(dá)39.2萬架,，全年飛行125萬小時(shí),，為通航發(fā)展注入新的活力。但現(xiàn)行政策未予覆蓋,，只補(bǔ)貼具有通用航空經(jīng)營許可證且具備運(yùn)行合格證的傳統(tǒng)通航企業(yè),。在2020年疫情防控期間，無人機(jī)企業(yè)發(fā)揮了重要作用,，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),，截至4月27日，執(zhí)行疫情防控任務(wù)的141家企業(yè)中有100家無人機(jī)企業(yè),，占比70.9%,，1001架航空器中有846架無人機(jī)，占比84.5%,。但按照現(xiàn)行補(bǔ)貼政策,，執(zhí)行疫情防控任務(wù)的無人機(jī)企業(yè)無法申請(qǐng)應(yīng)急救援補(bǔ)貼。二是民航深化“放管服”改革,，規(guī)章體系即將發(fā)生重大變化,。據(jù)新修訂的《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》（CCAR-290，已征求社會(huì)意見）,，將無人機(jī)企業(yè)納入規(guī)章管理,；同時(shí)，通用航空相關(guān)的運(yùn)行規(guī)章修訂后,，部分傳統(tǒng)運(yùn)行情形將不再審定，無人機(jī)企業(yè)無相應(yīng)規(guī)章,，這也使得修訂現(xiàn)行政策迫在眉睫,。

二、 對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支撐作用未予落實(shí),?！锻ㄓ煤娇瞻l(fā)展資金管理暫行辦法》規(guī)定,“對(duì)通航企業(yè)購置、更新和改造投資額在30萬元及以上的作業(yè)設(shè)備,、安全設(shè)備的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行有關(guān)固定資產(chǎn)管理規(guī)定,，單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼不超過100萬元”。但是,，自該《辦法》出臺(tái)以來,，一直未執(zhí)行相關(guān)補(bǔ)貼政策,，也未做出解釋說明。

三,、 現(xiàn)行政策較為分散有待整合,。除了上述通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金、民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼,、支線航空補(bǔ)貼三個(gè)文件外,，還有《民航節(jié)能減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》和《民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助管理暫行辦法》也適用于通航企業(yè)。這些政策在細(xì)分領(lǐng)域均可適用通航企業(yè),，但較為分散,，通航企業(yè)研究不夠、不透,，對(duì)補(bǔ)貼政策把握不夠全面,、準(zhǔn)確，也難以申請(qǐng)相應(yīng)補(bǔ)貼,。

四,、 政策的基礎(chǔ)性工作尚待加強(qiáng)。重大政策制發(fā)前應(yīng)進(jìn)行充分調(diào)研,、測(cè)算,、評(píng)估、論證并征求利益相關(guān)方的意見,，方可保證政策的精準(zhǔn),、有效。4月30日,，財(cái)政部,、民航局聯(lián)合印發(fā)了新修訂的《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》，其中較大幅度降低了對(duì)部分保障短途運(yùn)輸通用機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),，相關(guān)企業(yè)高度關(guān)注,。相關(guān)機(jī)場(chǎng)公司、協(xié)會(huì)等均表示該政策的出臺(tái),，他們事前不知曉,、事中未參與、事后不理解,，補(bǔ)貼額有所降低,。以2020年補(bǔ)貼11家通用機(jī)場(chǎng)4339萬元為例，按照新辦法簡(jiǎn)單測(cè)算后,，補(bǔ)貼額將減少55%,。同時(shí)，新辦法中規(guī)定“通用機(jī)場(chǎng)保障通航短途運(yùn)輸業(yè)務(wù)達(dá)到一定量級(jí)的,，固定補(bǔ)貼按照同類機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)50%核定,，……”,，對(duì)這個(gè)“一定量級(jí)”沒有細(xì)化明確，因此在實(shí)際操作中存在標(biāo)準(zhǔn)不明,、自由裁量權(quán)過大的可能,。

有關(guān)建議

通用航空作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正處于發(fā)展的起步階段,。絕大部分通航企業(yè)規(guī)模小,、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，尤其是受疫情影響,，企業(yè)收入普遍銳減,。一季度，全國傳統(tǒng)通航企業(yè)飛行同比下降56.2%,，其中培訓(xùn)類和消費(fèi)類降幅超過70%,；無人機(jī)飛行13.8萬小時(shí)，同比下降34.3%,。廣東,、湖北等地更為嚴(yán)重，企業(yè)營收銳減,。多數(shù)通用機(jī)場(chǎng)也因疫情停止運(yùn)營,，收入大幅減少。與此同時(shí),，通航企業(yè)要統(tǒng)籌疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn),，成本支出相應(yīng)增加，導(dǎo)致資金壓力迅速增加,，行業(yè)發(fā)展的不確定性增強(qiáng),，更加需要國家的政策扶持。鑒于此,，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)效益兩方面綜合考慮,，建議：

一是進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)行通用航空補(bǔ)貼政策。整合現(xiàn)有分散的政策,，將無人機(jī)企業(yè)納入補(bǔ)貼范疇,，對(duì)保障應(yīng)急救援任務(wù)的通用機(jī)場(chǎng)予以補(bǔ)貼。明確申報(bào),、發(fā)放補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn),，規(guī)范工作程序,。

二是及時(shí)調(diào)整政策適用范圍,，明確政策導(dǎo)向。中央財(cái)政重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公益特征突出的應(yīng)急救援,、醫(yī)療救護(hù),、短途運(yùn)輸?shù)戎С至Χ?；加大?duì)保障城市群、經(jīng)濟(jì)帶,、大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略實(shí)施提供通航服務(wù)的支持力度,；在災(zāi)害頻發(fā)、偏遠(yuǎn)及地面交通不便地區(qū)投資建設(shè)運(yùn)營通用機(jī)場(chǎng),，更好體現(xiàn)國家政策的導(dǎo)向與激勵(lì)作用,。

三是鼓勵(lì)地方政府?dāng)U大購買通航作業(yè)服務(wù)。地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)負(fù)岆U(xiǎn)救災(zāi),、社會(huì)民生保障等需求,，明確資金渠道，購買通航作業(yè)服務(wù),，保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,，也為通航發(fā)展提供相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)。