更讓她憂愁的是，“今年年度經(jīng)費不僅早已花光,，學(xué)校還開始欠債,。這個學(xué)期肯定不好過”。

曾琴口中的“年度經(jīng)費”是指“教育公用經(jīng)費”,，用于滿足教學(xué)活動正常進(jìn)行和學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的費用,。“這些錢是支撐學(xué)校日常運行的保障金”,。

自2006年起,，我國先后6次提高中小學(xué)生均公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前,，中西部小學(xué),、初中生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額分別為600元、800元,，東部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)在此基礎(chǔ)上增加50元,。公用經(jīng)費按照學(xué)校學(xué)生實際人數(shù)撥付，不足100人的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校,，按照100人全額撥付,。

隨著城鄉(xiāng)公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)走向統(tǒng)一，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費持續(xù)增加,。但是,，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撥付延遲,、變通使用,、因故擠占公用經(jīng)費等問題在農(nóng)村學(xué)校普遍存在,，讓這筆“保障金”難到位、難使用,，好政策難以發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng),。

1. 撥付延遲，教師“尷尬”墊資

為開學(xué)置辦四百余元的辦公用品,，應(yīng)該誰來埋單,？

由于學(xué)校公用經(jīng)費沒能按時下?lián)埽静粦?yīng)該是問題的問題,，擺在了云南省某縣農(nóng)村教學(xué)點教師張凱面前,。

買，需要自己墊付,；不買,，教學(xué)無法正常開展。眼看著學(xué)生即將到校,，張凱最終還是自己掏錢墊上了,。

在當(dāng)?shù)兀處焿|資用于購置開學(xué)辦公用品等方面的支出,，少則成百上千元,，多則上萬元。有一位教師因分管財務(wù)工作,，已經(jīng)墊付了4.6萬元,。張凱提供的票據(jù)顯示：2019年4月，墊付外鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師到本校監(jiān)考中考體育伙食費4000元,；6月底,，墊付學(xué)年末學(xué)業(yè)水平測試外校教師到本校監(jiān)考伙食費、住宿費2.5萬元,；1—9月,，墊付學(xué)校采購清潔工具、消毒靈,、殺蟲藥、學(xué)校門窗和學(xué)生餐廳廚房設(shè)備維修等費用1.7萬元,。

對于月平均工資4000元左右的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教師來說,，這筆“巨款”正影響著他們的生活，“如今,，最現(xiàn)實且常有的煩惱是錢”,。

張凱所在的中心學(xué)校校長劉玉坤透露：“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經(jīng)費實際下?lián)軙r間,，半年一次給老師們報銷,。如有結(jié)余,，后續(xù)因公花費實報實銷，老師們須提供正規(guī)發(fā)票,?！?/p>

“但是，今年的公用經(jīng)費又遲到了,！”劉玉坤有些抱怨,，“我縣每年學(xué)校公用經(jīng)費分兩次撥付，一次是四五月份,，一次是10月份,。可今年四五月份該撥下來的錢,，就沒到位,。”截至10月底,，中央和省級核定全年應(yīng)撥近150萬元公用經(jīng)費,，只下?lián)芰瞬坏?8萬元。

公用經(jīng)費一旦遲到,，學(xué)校運行就會面臨隨時卡殼的風(fēng)險,。

“因為沒錢支付維修費用，廁所水箱,、水管的簡單維修,，都靠老師們自己動手，已下發(fā)的公用經(jīng)費只能用于繳納學(xué)校急用的水電費,，其他要用的錢都只能欠著,，學(xué)校只能維持低水平運轉(zhuǎn)?！弊鳛橹行男５漠?dāng)家人,，劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個小學(xué)和1個九年制一貫學(xué)校,，擁有兩千余名師生,。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣農(nóng)村學(xué)校均面臨這樣的處境,。

劉玉坤曾向上級部門反映過,，“可是還沒有解決，但不管怎么說,，教學(xué)還是得正常開展”,。

“公用經(jīng)費下?lián)芸ㄔ诹四睦铮俊庇浾咧码娫摽h教育局和財政局，工作人員告訴記者：“目前我縣是國家級貧困縣,，縣級財政緊張,，相關(guān)經(jīng)費由縣里統(tǒng)籌使用，可能已經(jīng)投入到其他民生領(lǐng)域,?！?/p>

當(dāng)記者追問，“錢什么時候能發(fā)下來”,。工作人員表示,，“可能會延遲發(fā)放”。

困難確實有,，但總這么拖著也不是辦法,。因為該縣公用經(jīng)費欠賬，如雪球般越滾越大,。除了中央和省級下?lián)艿墓媒?jīng)費未能按時到位,，還有教師向記者反映，有學(xué)校2018年縣級預(yù)算核定應(yīng)撥近70萬元的公用經(jīng)費,，實際到賬1萬余元,，實際撥付率僅為2%。

農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費通常是中央和地方共同分擔(dān),。南京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所副所長宗曉華表示,，“問題可能出在地方，尤其是縣級政府”,。中央和省級財政承擔(dān)公用經(jīng)費的部分,，一般會按時到賬。而到縣級財政后,，并不一定能夠及時撥付到學(xué)校,，“遇到經(jīng)濟(jì)增速放緩的時候，財政吃緊,，地方使用其統(tǒng)籌權(quán),，也是迫不得已”。

“從全國范圍看,，除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外,，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費不能專款專用,、按時撥付的現(xiàn)象不時出現(xiàn),，這是縣級財政收支嚴(yán)重失衡問題在教育領(lǐng)域的一種表現(xiàn)?！痹谧跁匀A看來，治本之策是對相關(guān)財政體制進(jìn)行系統(tǒng)性改革,，重點是將占農(nóng)村學(xué)校支出“大頭”的教師工資分解,，建立“省縣共擔(dān)機(jī)制”,，從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財力，及時,、足額撥付農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費,。

2. “變通使用”，擠占公用經(jīng)費

“現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校的硬件條件大幅提升,，這沒得說,。”電教一體化設(shè)備,、新課桌椅,、修葺一新的校舍，曾琴帶著記者參觀學(xué)校,，政府在教育上的投入,，隨處可見。

曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實現(xiàn)脫貧摘帽,，原本在縣城教書的她前年才調(diào)任當(dāng)?shù)匦W(xué)校長,，“上學(xué)期為了迎接國家義務(wù)教育均衡驗收，學(xué)校進(jìn)行了校園文化建設(shè),，上馬了亮化和綠化美化工程,，還安裝了監(jiān)控系統(tǒng)”。

課間,，學(xué)生們在新操場上進(jìn)行循環(huán)跑,，但是他們并不知道，“學(xué)校改造的工程款至今還未結(jié)清,，算下來,，還欠個體的施工方十幾萬元”。

按照該校近200人的在校生規(guī)模,，每年撥付的公用經(jīng)費早已“資不抵債”,。曾琴坦言，“沒有辦法,，只能慢慢還錢,。但是，想讓公用經(jīng)費填補這個窟窿,，不太現(xiàn)實”,。在該小學(xué)的賬本上，還有一筆固定支出,，擠壓了公用經(jīng)費的使用空間,。

目前，該小學(xué)一共有17名教職工，其中包括14名在編教師,，2名校聘教師和1名保安,。其中，兩名校聘教師分別承擔(dān)語文,、數(shù)學(xué)科目教學(xué),。

“這三名不在編人員的費用，均由公用經(jīng)費承擔(dān)”,。曾琴給記者算了一筆賬,，校聘人員的工資為1500元，且一年只發(fā)10個月,，三人一共4.5萬的工資支出,，占學(xué)校年度公用經(jīng)費12萬的35%左右。

同樣,，在離縣城約20公里的李莊小規(guī)模學(xué)校里,，僅有的三名教師中，也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經(jīng)費中支取工資,。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，幾乎每個學(xué)校，當(dāng)?shù)匦Ｆ溉藛T工資占用公用經(jīng)費比例都在35%左右,。

事實上,，在財政部、教育部相關(guān)文件中,，該項支出并未在公用經(jīng)費使用的核準(zhǔn)范圍之內(nèi),。“變通使用”公用經(jīng)費支付校聘人員工資,，實屬違規(guī),。

“農(nóng)村教師整體缺編，隨著教學(xué)要求提高和課程增多,，農(nóng)村學(xué)校的編制并未按照新要求配置齊全,。一些農(nóng)村學(xué)校編制的教師被借調(diào)到教育局或者其他行政部門工作，加劇問題嚴(yán)重性,?！焙幽蠋煼洞髮W(xué)教授李醒東介紹，“按照教學(xué)實際需求,，由學(xué)校招聘頂崗教師成了普遍做法,，無論工資多少，這筆錢都不應(yīng)該由公用經(jīng)費出,?！?/p>

當(dāng)前,，公用經(jīng)費政策明確規(guī)定公用經(jīng)費不能用于人員開支。這樣的制度設(shè)計,，能夠保證財政供養(yǎng)人員只減不增,。

但是，李醒東提醒,，面對教學(xué)的實際困難，校聘教師應(yīng)該由縣級財政統(tǒng)籌處理,，同時根據(jù)實際運行成本,，合理設(shè)計撥款系數(shù)，對邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校,、小規(guī)模學(xué)校,、寄宿制學(xué)校等增加相關(guān)人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的撥款，并且適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)校公用經(jīng)費的管理自主權(quán),。

一位長期研究教育財政的專家卻表示,，不能“一刀切”地反對公用經(jīng)費用于支付校聘人員工資。當(dāng)前,，公用經(jīng)費已經(jīng)兜底保障了教學(xué)的正常開展,，其本身也具有保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的職能。只不過,，目前在公用經(jīng)費開支類別上找不到政策依據(jù),，建議修改支出類別或采用政府購買服務(wù)等其他方式解決該問題，“在沒有更好的解決辦法出現(xiàn)之前,，動用公用經(jīng)費是不得已為之”,。

3. 專項建設(shè)缺配套資金，公用經(jīng)費無力支付

隨著“全面改薄”等項目資金的投入,，近年來教學(xué)綜合樓,、學(xué)生宿舍樓等建設(shè)項目先后開工。截至目前,，還有一個項目沒有完工,。

劉玉坤卻高興不起來，“國家投下來的錢,，建完樓還不夠,。學(xué)校動用了公用經(jīng)費承擔(dān)了前期如圖紙設(shè)計費、環(huán)評,、工程監(jiān)理等費用,。”

2015年下發(fā)的《云南省全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件專項資金管理辦法》第二十六條寫道,，項目實施完成后,，若有結(jié)余資金，由縣級財政和教育部門統(tǒng)一管理和使用,，統(tǒng)籌用于改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件,；項目資金不足的，由縣級財政和教育部門統(tǒng)籌安排彌補,。記者查閱當(dāng)?shù)厥?、縣兩級相關(guān)文件，均有類似說法,。

用于改善學(xué)校辦學(xué)條件,，總投資近2000萬元的項目，卻為學(xué)校帶來了100多萬元的“額外負(fù)擔(dān)”,。劉玉坤怎么等,，可就是等不來縣級財政和教育部門的“統(tǒng)籌安排彌補”。不過,，他也坦言,，“即使缺了一部分資金，我也不可能不要這些樓,。用公用經(jīng)費還一點是一點,，以后再說”。

類似問題不只出現(xiàn)在云南,。

東北師范大學(xué)畢業(yè)生劉芳向記者提供了一份“關(guān)于公用經(jīng)費使用”的調(diào)研材料,。今年上半年，她花了半個月時間實地探訪了東北某地公用經(jīng)費的使用情況,，訪談了20多名農(nóng)村教師,，還有部分基層教育局官員。

劉芳發(fā)現(xiàn),，東北某省足協(xié)曾以專項經(jīng)費的形式向一個鄉(xiāng)村中心學(xué)校捐贈塑膠跑道,。但是，由于縣里拿不出配套經(jīng)費,。如果要鋪設(shè),，必須從學(xué)校公用經(jīng)費里出。人工費一平方米60元左右,，總共4000~5000平方米,，大約需要30萬元，“學(xué)校不可能一年拿出來,，一年頂多給10萬元,，計劃用3至4年還清”。

有專家表示：“工程專項撥款往往會低于實際經(jīng)費需要,，而這個‘實際需要’可能還會‘自我膨脹’,。工程經(jīng)審計決算后超標(biāo),，財政卻不再追加資金。這樣,，欠賬做基建的情況就出現(xiàn)了,。”

“學(xué)校建設(shè)工程項目存在資金缺口,，多的能達(dá)到七八十萬元,。在實際運行中，配套資金一般由縣級承擔(dān),，從教育附加費里面支出,，但縣財政狀況不佳時，承擔(dān)主體逐漸轉(zhuǎn)移到學(xué)校,。不少農(nóng)村學(xué)校承擔(dān)著本應(yīng)由政府財政承擔(dān)的基本建設(shè)工程款，擠占公用經(jīng)費就成了他們的唯一選擇,?！蔽鞅睅煼洞髮W(xué)教授周曄建議，在進(jìn)行專項建設(shè)預(yù)算安排時,，應(yīng)進(jìn)行全成本預(yù)算,，進(jìn)一步提高公用經(jīng)費支出的科學(xué)性與有效性。

4. 教師培訓(xùn)占比低,，公用經(jīng)費難發(fā)揮效應(yīng)

“我們很想出去培訓(xùn),，吸收新知識、新技能,?！币晃粍倓倧目h城參加完電教設(shè)備培訓(xùn)的農(nóng)村教師郭莉說。農(nóng)村教育質(zhì)量的提高,，關(guān)鍵在于教師,。如果沒有足夠的培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展機(jī)會，農(nóng)村學(xué)校教師人力資本的“貶值”很快,。

記者在采訪過程中,，所有受訪農(nóng)村教師都在強調(diào)接受培訓(xùn)的重要性。但是,，因為公用經(jīng)費相關(guān)支出額度較低,，他們“想出去，又不敢出去”,。

2006年,，財政部、教育部出臺《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費支出管理暫行辦法》,，對支出范圍規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整,，取消了此前的大類劃分,，改成直接列出使用公用經(jīng)費的具體項目，如文體活動,、水電費,、房屋建筑日常維修維護(hù)、教師培訓(xùn),。

其中,，按照學(xué)校年度公用經(jīng)費預(yù)算總額的5%安排教師培訓(xùn)費，用于教師參加培訓(xùn)所需的差旅費,、伙食補助費,、資料費和住宿等開支。

然而,，根據(jù)東北師大中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院2018年4月對全國18個省份35個縣(區(qū))中小學(xué)分層抽樣調(diào)查顯示,，中小學(xué)公用經(jīng)費預(yù)算總額中教師培訓(xùn)費所占比例普遍達(dá)不到5%。該項不僅占比小,，而且實踐中許多地區(qū)和學(xué)校并未充分執(zhí)行這個規(guī)定,。

“一個老師出一趟遠(yuǎn)門，錢就沒了,?！备拭C省某縣的農(nóng)村小學(xué)校長陳奕坦言，花在教師培訓(xùn)上的費用“少之又少”,，“以前,，我們還能請來市里的專家進(jìn)行培訓(xùn)，或外出交流,，這些錢都從公用經(jīng)費里支取,。但是，現(xiàn)在用錢的地方越來越多,，老師們的培訓(xùn)活動自然也就越來越少了”,。

2007年，教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革有關(guān)工作的通知》提出,，公用經(jīng)費預(yù)算要更多地向提高教育教學(xué)質(zhì)量方面傾斜,。

“要逐步優(yōu)化公用經(jīng)費支出，不斷優(yōu)化支出項目結(jié)構(gòu),，引導(dǎo)公用經(jīng)費向提高教育質(zhì)量傾斜,。”宗曉華表示,，具體來說,，就是逐漸增加“質(zhì)量指向”的公用經(jīng)費支出，加大公用經(jīng)費中教師培訓(xùn),、教研等方面的預(yù)算,，逐漸提高這些方面的項目支出額度與占比的底線規(guī)定,，不必局限于5%。同時,，學(xué)校也要做好相關(guān)教師培訓(xùn)規(guī)劃,，創(chuàng)新培養(yǎng)形式，例如進(jìn)行校本研修,，或者組織教師開設(shè)小微課題,，留足相關(guān)經(jīng)費，以提高培訓(xùn)經(jīng)費的使用效益,。

“與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦A(yù)決算法規(guī),，復(fù)雜的撥款流程和有完善空間的政策設(shè)計比起來，對于農(nóng)村學(xué)校和老師們來說,，其實,，問題很簡單——把該撥的錢撥下來，花在該花的地方,?！弊跁匀A說。

(應(yīng)受訪者要求,，本文部分采用化名)

(本報記者 陳鵬)