未成年人權(quán)益屢受侵害兒童福利立法亟待提速

完善監(jiān)護制度為兒童權(quán)利兜底

●　目前未成年人監(jiān)護制度采取親屬監(jiān)護為主、組織監(jiān)護為輔的理念,。由于過分依賴家庭私權(quán)自治，而忽視了國家公權(quán)力的介入

●　國家擔任未成年人的監(jiān)護人,，可以有多種實現(xiàn)形式，包括民政部門直接設立兒童福利機構(gòu)承擔監(jiān)護職責,；委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的人進行監(jiān)護,，民政部門對監(jiān)護行為進行監(jiān)督，并承擔相關(guān)監(jiān)護費用,；委托合格的民間組織承擔監(jiān)護職責

●　雖然我國已構(gòu)建了兒童保護的基本制度框架,，義務教育法、未成年人保護法,、預防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護職責作出了一些規(guī)定,。但這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實施主體,、程序等缺乏具體明確的規(guī)定,。因此，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度

□　本報記者 王陽

7月14日,，浙江杭州警方發(fā)布警情通報，淳安縣9歲女孩章子欣的遺體在寧波象山石浦海域海面上被發(fā)現(xiàn),，令關(guān)注章子欣命運的無數(shù)網(wǎng)民痛心難受,，唏噓不已。

在這個“人人都有麥克風”的眾媒時代,，未成年人的安全問題引起社會的極大關(guān)注,。也有網(wǎng)民認為，犯罪分子固然可恨,，但我國在對未成年人監(jiān)護方面的漏洞不容忽視,。

有專家告訴《法制日報》記者，雖然我國已經(jīng)構(gòu)建了兒童保護的基本制度框架,，義務教育法,、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等法律對督促和幫助父母履行監(jiān)護職責作出了一些規(guī)定,。然而,，目前這些法律法規(guī)不僅分散，而且對措施的實施主體,、程序等都缺乏具體明確的規(guī)定,。因此，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺,，填補兒童福利的立法空缺,。

兒童悲劇頻頻發(fā)生

監(jiān)護人須擔負責任

兒童是祖國的未來、民族的希望,。

為了防止未成年人因為脫離監(jiān)護遭受侵害,，我國的民法總論、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法都規(guī)定了監(jiān)護人的責任,，除了供吃,、穿、住,、醫(yī)療等條件以保障未成年人得以生存和身體的健康,，還包括采取有效措施以保護未成年人的安全。不過,，由于法律對監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責缺乏具體的,、可操作性的懲戒措施，近年來,，侵害兒童基本權(quán)益的事件時有發(fā)生,。

7月3日下午，有地方媒體報道稱,，上市公司新城控股董事長王振華因猥褻9歲女童,，在上海被采取強制措施。

據(jù)報道,，犯罪行為發(fā)生于6月29日下午,，地點為上海大渡河路一家五星級酒店。被猥褻的女童事后向母親打電話哭訴,，其母隨即報警,。

目前，女童已驗傷情,，陰道有撕裂傷,，構(gòu)成輕傷。

《法制日報》記者查閱相關(guān)資料得知,，新城控股總部設在上海,，經(jīng)營范圍有住宅開發(fā)、商業(yè)開發(fā)與商業(yè)管理運營,。犯罪嫌疑人王振華為江蘇人,，曾獲長江商學院工商管理專業(yè)碩士學位。除了擔任上海市政協(xié)委員,，還是江蘇省人大代表,，并在全國工商聯(lián),、上海市房地產(chǎn)商會、江蘇省工商聯(lián)等擔任一定職位,，獲得過中華慈善突出貢獻人物等榮譽,。

據(jù)涉案女子周某向警方供述，女童的母親為其朋友,。事發(fā)當天,，周某謊稱帶其兩個女兒去上海迪士尼玩，將兩個女孩從江蘇帶至上海后,，入住酒店,。當天王某對9歲女童實施犯罪，事后給付周某現(xiàn)金1萬元,。

預防未成年人犯罪法規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人,，不得讓不滿12周歲的未成年人脫離監(jiān)護，不得讓不滿16周歲的未成年人脫離監(jiān)護單獨居住,?！庇芯W(wǎng)民認為，犯罪嫌疑人王振華,、周某固然可恨,，但女童的母親作為監(jiān)護人的責任也不容忽視。

無獨有偶,。家住杭州淳安縣千島湖鎮(zhèn)青溪村的章子欣,，常年和爺爺奶奶住在一起。7月4日,，家中兩名租客梁某華,、謝某芳謊稱帶孩子赴上海當婚禮花童，但兩人并未按約定帶回孩子,。7月8日，梁某華,、謝某芳二人被發(fā)現(xiàn)在寧波東錢湖投湖自殺,。7月13日下午，章子欣尸體被發(fā)現(xiàn),。

有專家認為,，未成年人的認知能力、自我保護能力等極為有限,，看似安全無虞的孩子,，在成長過程中充滿了太多隱患，其合法權(quán)益保護和安全保障,，更多地需要監(jiān)護人負起責任,、作出擔當,。

據(jù)相關(guān)專家介紹，目前未成年人監(jiān)護制度采取親屬監(jiān)護為主,、組織監(jiān)護為輔的理念,。由于過分依賴家庭私權(quán)自治，而忽視了國家公權(quán)力的介入,，“現(xiàn)實情況卻是,，家庭生活占據(jù)了未成年人的大部分時間，對其施暴的往往正是其父母”,。

監(jiān)護制度逐步完善

實現(xiàn)形式多種多樣

生而不養(yǎng),，養(yǎng)而不教，是家庭責任的缺失,。而現(xiàn)代社會的進步在于,，家庭是兒童成長的搖籃，但兒童的健康成長卻不能單純依靠家庭,，政府和社會也負有扶助,、保障之責。

此前,，杭州市蕭山區(qū)人民檢察院辦理過一起性侵女童案,。蕭山區(qū)人民檢察院在辦理此案時，并沒有就案辦案,，而是把視角放在如何及時發(fā)現(xiàn)和打擊侵害未成年人違法犯罪上,，他們聯(lián)合公安、衛(wèi)計局建立了侵害未成年人案件強制報告制度,，旨在第一時間發(fā)現(xiàn)犯罪,，第一時間開展保護救助工作，避免未成年被害人遭受二次傷害,。這個個案曾被最高人民檢察院列入未成年人司法保護十大典型案例,。

隨后，杭州市人民檢察院在推廣蕭山區(qū)人民檢察院做法的基礎(chǔ)上,，又聯(lián)合10多個部門出臺侵害未成年人案件強制干預制度,。

其實，早在1986年出臺的民法通則中,，就出現(xiàn)了“監(jiān)護權(quán)撤銷”的法律概念,，但全國剝奪監(jiān)護權(quán)案件并進入司法程序的數(shù)量屈指可數(shù)。業(yè)內(nèi)人士認為,，造成這種現(xiàn)狀的一個重要原因就是剝奪未成年人監(jiān)護人的監(jiān)護權(quán)很容易,，誰來接力卻是一個難題。

依據(jù)民法通則的規(guī)定,，除親屬監(jiān)護外,，還規(guī)定了組織監(jiān)護人,，即未成年人的父母所在單位，未成年人住所地的居民委員會,、村民委員會或者民政部門,。

有專家告訴《法制日報》記者，在計劃經(jīng)濟條件下,，由父母所在單位擔當未成年人監(jiān)護人尚有可行性,，但在市場經(jīng)濟條件下，單位與職工僅是勞動雇傭關(guān)系,，再由單位擔任監(jiān)護人已不切實際,。同樣，居委會和村委會擔任監(jiān)護人,，既無專門經(jīng)費也無專門人員,，很難保證被監(jiān)護人健康成長?！懊裾块T倒可以成為合格的監(jiān)護人,，但法律對此規(guī)定過于籠統(tǒng)，既沒有規(guī)定民政部門擔任監(jiān)護人的具體條件,，也沒有規(guī)定相應的程序,，導致這一規(guī)定流于形式?！?/p>

2015年,，最高法、最高檢,、公安部,、民政部四部門出臺的《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》實施，“監(jiān)護權(quán)撤銷”的案件才慢慢多了起來,。

日前,，一起由北京市西城區(qū)民政局提出申請的撤銷監(jiān)護人資格案，引起了社會的廣泛關(guān)注,。未成年人小芳的養(yǎng)母因長期毆打辱罵小芳,，強迫小芳撿拾廢品，法院因此判決撤銷養(yǎng)母作為小芳監(jiān)護人的資格,，并指定西城區(qū)民政局為小芳的監(jiān)護人。

北京律師肖東平認為,，上述判決正是2017年10月1日實施的民法總則的一大亮點,，即強調(diào)國家監(jiān)護職責?！芭c民法通則相比較,，刪去了未成年人父母所在單位,，而改為民政部門。此規(guī)定明確了民政部門的監(jiān)護資格,，有利于民政部門發(fā)揮對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的兜底性監(jiān)督,，有利于保障未成年人的合法權(quán)益。事實上,，只有由國家出資,，確立國家監(jiān)護制度，才符合立法精神和時代要求,?！?/p>

有專家建議，國家擔任未成年人的監(jiān)護人,，可以有多種實現(xiàn)形式,，包括民政部門直接設立兒童福利機構(gòu)承擔監(jiān)護職責；委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔監(jiān)護職責的人進行監(jiān)護,，民政部門對監(jiān)護行為進行監(jiān)督,，并承擔相關(guān)監(jiān)護費用；委托合格的民間組織承擔監(jiān)護職責,。

困難兒童亟需救助

普惠福利盡快覆蓋

另外一個不容忽視的問題是,，我國的兒童福利長期屬于補缺型的社會福利，服務對象比較狹窄,，通常局限于兒童福利機構(gòu)集中供養(yǎng)的孤兒和棄嬰,。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，殘疾孤兒,、貧困家庭兒童,、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越來越多的“特殊困難兒童”需要救助,。

2013年6月27日,，民政部下發(fā)《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，將兒童群體分為孤兒,、困境兒童,、困境家庭兒童、普通兒童4個層次,，提出分層次,，分類型，分標準,，分區(qū)域,，逐步建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。

《法制日報》記者采訪得知,，我國雖然出臺了多項法律和政策,，加入了《兒童權(quán)利公約》等國際條約,，制定了《中國兒童發(fā)展綱要》(2011—2020)，但迄今尚缺乏統(tǒng)一的綜合性法律,，來指導和推動兒童福利事業(yè)的發(fā)展,。

1989年，第44屆聯(lián)合國大會通過《兒童權(quán)利公約》,，這是第一部有關(guān)保障兒童權(quán)利且具有法律約束力的國際性約定,，1990年9月2日生效。

截至1997年1月1日,，《兒童權(quán)利公約》的締約國有188個,，其中包括中國。

憲法第49條第一款也規(guī)定：“婚姻,、家庭,、母親和兒童受國家的保護”。根據(jù)憲法規(guī)定,，國家應當切實采取措施保護兒童的健康成長,。

有專家因此認為，制定《兒童福利條例》,，既是中國作為《兒童權(quán)利公約》締約國的責任,，也是我國憲法的要求。

在2012年3月舉行的十一屆全國人大五次會議期間,，巴福榮等34名代表提出議案,，建議制定兒童福利法。議案提出,，因理念,、制度設計、機構(gòu)設置和資源投入等原因,，我國的兒童福利事業(yè)還比較落后,，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應。建議制定兒童福利法,，進一步保障兒童福利,。

全國人大內(nèi)務司法委員會隨后認為，代表提出制定兒童福利法的議案很重要,，建議國務院有關(guān)部門抓緊制定兒童福利條例,，并在立法中認真研究代表議案中提出的問題和建議。

據(jù)相關(guān)媒體報道,，在民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司兒童福利處的組織下,，眾多專家經(jīng)無數(shù)次討論、修改，在2012年下半年完成了兒童福利體系的草案,。

2013年4月，民政部在北京召開《兒童福利條例》框架論證會,，組織專家研究論證制定《兒童福利條例》的原則,、框架和基本內(nèi)容等，旨在通過立法解決兒童保護和兒童福利領(lǐng)域的突出問題,，進一步維護廣大兒童,，特別是困境兒童的基本權(quán)益。

2014年3月,，周洪宇等14位湖北團代表聯(lián)名提交了一份關(guān)于盡快制定并實施《兒童福利條例》的建議,。周洪宇認為，目前的兒童福利工作主要是通過分散的政策文件予以規(guī)范,，針對分散的群體出臺相應的政策,，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”,。同時,，涉及兒童福利的部門由于互不隸屬，政出多門,，各自為政,，遇到棘手的問題好像誰都可以不管，因而無法對困境兒童問題予以根源上的解決,。

“只有在具備機構(gòu)和專人的情況下,，才能更好地開展兒童工作?！庇袑＜医ㄗh,，《兒童福利條例》中，首先應明確在各層級建立兒童機構(gòu),，推動人員專業(yè)化,、體制化，包括社區(qū),、區(qū)縣等層級,，最低一級設在社區(qū)或村莊，名為兒童服務中心,，開展兒童福利服務,。

2017年8月，民政部社會事務司專家組到張家港市開展《兒童福利條例》立法調(diào)研,，分別調(diào)研了鎮(zhèn)(區(qū))兒童福利指導站,、村(社區(qū))兒童福利載體以及兒童社工服務組織。

2018年9月14日，民政部在對李豐代表“關(guān)于盡快推進困境兒童保障機制及立法的建議”作出答復時稱：近些年來,，民政部與最高人民法院等部門多次召開聯(lián)席會議,，積極推進兒童福利立法，致力于構(gòu)建兒童福利案件處理程序完善工作,。2015年,、2016年、2017年連續(xù)3年,，民政部向國務院法制辦申請,，將《兒童福利條例》的制定工作列入了國務院研究類立法計劃。

然而,，一部關(guān)于兒童福利的綜合性法律至今尚未出臺,。

因此，也有專家呼吁：“家庭是兒童成長的搖籃,，但兒童的健康成長不能單純依靠家庭,，需要構(gòu)建系統(tǒng)完善的國家監(jiān)護制度。同時,，呼喚已經(jīng)啟動7年之久的《兒童福利條例》盡快出臺,，從根源保障兒童福利?！?/p>