能否在今年完整落地,，專家們均持審慎意見

落戶新政

城門能否真正打開

《中國新聞周刊》記者/黃孝光

本文首發(fā)于總第896期《中國新聞周刊》

4月8日,，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》(以下簡稱《任務》)，提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度,，對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進行了提檔升級,。

過去幾十年戶籍制度變革中，每次新文件的出臺均引發(fā)熱議,，此次《任務》出臺,，有媒體評論其“足以改變國運”， 是“對盤桓數(shù)十年之久的戶籍壁壘的最重一擊”,。

多名學者在接受《中國新聞周刊》采訪時表示,，落戶新政并非橫空出世，而是對過去戶籍政策改革的進一步深化,，中國戶籍制度的改革仍然任重道遠,。

打開城門

《任務》要求，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上,，城區(qū)常住人口100萬～300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制,。

中國人口與發(fā)展研究中心副研究員黃匡時認為，Ⅱ型城市是我國城區(qū)人口分布的主體所在,，取消這類城市的落戶限制,，會使很多城市達到修建城市地鐵的人口規(guī)模最低門檻,，或?qū)⒁l(fā)城市新一輪的基礎設施投資。此外,，還會讓不少200萬～300萬的Ⅱ型城市升級為300萬～500萬的Ⅰ型城市,。

據(jù)有關機構估算，目前城區(qū)常住人口100萬～300萬的Ⅱ型城市一共65座,。其中,，石家莊市早在《任務》出臺前便已行動，在今年3月取消了在城區(qū),、城鎮(zhèn)落戶條件限制,，成為省會和副省級城市中，首個實現(xiàn)零門檻落戶的城市,。

《任務》對城區(qū)常住人口300萬～500萬的13座Ⅰ型大城市提出的要求則是,，全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制,。

即便是城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市,，落戶政策也有所變化?！?018年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》提到,，“超大特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣,，制定差別化落戶條件,，探索搭建區(qū)域間轉積分和轉戶籍通道?！?/p>

這種一城之內(nèi)的差別化落戶方法未在今年的文件中出現(xiàn),。在上海交通大學特聘教授陸銘看來，在一個城市內(nèi)部還要區(qū)分城郊,，看上去是一條過渡路徑,，但會衍生將來制度如何并軌的問題，并不具備可操作性,。

針對超大特大城市,，此次政策強調(diào)的是調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模,、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例,。

《任務》公布之后,，北京市人力資源和社會保障局相關負責人向媒體透露，今年積分落戶政策不會有政策層面的調(diào)整,。

一直嚴控的上海則立即表態(tài)將放松,。4月10日,，在“推動高質(zhì)量發(fā)展調(diào)研行”上海站情況通報會上，上海市發(fā)改委副主任朱民表示,，正積極謀劃戶籍制度改革,，“上海戶籍打分制度將進一步優(yōu)化，針對特色人才將制定相應引進標準,，同時進一步放寬外籍優(yōu)秀高校畢業(yè)生在上海就業(yè)”,。

“過去幾年上海外來人口流失過多，此番調(diào)整一定意義上是在糾偏,?！币拙友芯吭褐菐熘行难芯靠偙O(jiān)嚴躍進向《中國新聞周刊》提到，今年的落戶新政相比以往明顯細化,，按照這個趨勢,，“明年還會更加放松”。

雖然此次政策發(fā)布引起強烈關注,，但在國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司原司長徐林看來,，此次政策并無太大突破，只不過“說得更具體一點罷了”,。他告訴《中國新聞周刊》,，每年發(fā)改委規(guī)劃司出臺的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，都會對落戶政策提出新要求,，但是各地沒完全按要求去做,。

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化

而外界關心的另一點是，戶籍政策為什么會選擇當前的時間節(jié)點放寬,。

“隨著實踐的不斷發(fā)展,，通過行政力量抑制超大特大城市的人口規(guī)模，然后引導到中小城市的政策導向,，被證明很難帶來相應的回報,，相反卻在一些地方帶來嚴重的債務問題?！标戙懻J為,，市場化改革的呼聲越來越強烈，再加上經(jīng)濟面臨下行的局面,，迫切要求提高生產(chǎn)要素的配置效率,，這給決策者帶來調(diào)整戶籍政策的壓力。

與此同時,，正如《任務》所言,，“加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”也是出于推進新型城鎮(zhèn)化的需求。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥向《中國新聞周刊》介紹，在城鎮(zhèn)化程度的計算上有戶籍城鎮(zhèn)化率(戶籍人口占總人口比重)和常住人口城鎮(zhèn)化率(城鎮(zhèn)常住人口占總人口比重)兩個指標,，兩者差距越大,，說明非戶籍人口比重越大，容易造成“不穩(wěn)定城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象,，這正是當下中國面臨的難題,。

而現(xiàn)在，中國已出現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率遠高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率的情況,。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,，2018年常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%,，兩者數(shù)據(jù)相差達到16.21%,。另外，2018年末全國人戶分離人口數(shù)量高達2.86億人,。

在戶口未全盤放開之前,，中央政策對“重點群體”的強調(diào)和各地方城市在搶人大戰(zhàn)中對高學歷人才不約而同的落戶優(yōu)待，使得不同群體適用著不同的政策指向,。具體而言,，過去戶籍向高學歷人才傾斜，而低學歷人群想要落戶城市則困難重重,。

在此背景下,，嚴躍進認為《任務》出臺意味著城市在后續(xù)類似大中專院校畢業(yè)生落戶方面，不光不會設置障礙,，而且還有可能會給予各類激勵措施,；另一方面，全面放開放寬落戶條件,，對農(nóng)民工群體具有重要意義,。

事實上，“加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”的表述被寫進《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》,，農(nóng)業(yè)轉移人口中,，農(nóng)民工群體占比最重，是這兩年加快非戶籍人口在城市落戶的重點,。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),，2017年外出農(nóng)民工17185萬人，其中進城農(nóng)民工有13710萬人,。但是因為擔心農(nóng)村權益的保障問題,，大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶。

對此,，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副主任,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾公開表示，現(xiàn)階段農(nóng)民進城落戶定居，是否放棄承包的耕地,、草地、林地和宅基地,，必須完全尊重農(nóng)民意愿,，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶的條件。

“現(xiàn)在國家的政策制定者,，實施者們都轉變了觀念了,，但是政策的接受者觀念沒轉變?！睉艏畬＜?、中國人民公安大學治安系教授王太元說。

據(jù)恒大研究院院長任澤平研究顯示,，中國人口流動呈現(xiàn)如下格局：一二線城市常住人口持續(xù)大幅流入,，三線稍有流入，四線基本平衡,，五六線持續(xù)凈流出,。他推斷，未來新增的城鎮(zhèn)人口約有60%將分布在長三角,、珠三角,、京津冀、長江中游,、成渝,、中原、山東半島等七大城市群,。

偏大的城市人口流入,，偏小的城市人口流出。陸銘認為這在宏觀上有利于提高勞動力資源配置效率,，在微觀上有利于個體通過勞動力流動獲得就業(yè)機會的改善和經(jīng)濟收入的提高,，是世界各國通行的規(guī)律?！扒靶┠陣以噲D用行政管理的手段去扭轉這個趨勢,，被證明是螳臂擋車，現(xiàn)在思路調(diào)整過來了,?！?/p>

“小局”和“大局”

與之前的戶改政策相比，《任務》對各類人口規(guī)模城市的落戶政策均進行了提檔升級,，但能否在今年完整落地,，專家們均持審慎意見。

2014年戶籍制度改革時，王太元寫了份內(nèi)參,，提醒相關部門防止“腸梗阻”現(xiàn)象——頂層設計和公眾需求本來一致,，但地方的政策執(zhí)行者選擇性執(zhí)行，使得政策落地困難,。

黃匡時舉了一個例子：針對全面取消落戶限制的要求,，有些城市表面上取消落戶限制，實質(zhì)上是將原來的常住人口或者流動人口放在公共戶口上,。盡管這也算落戶,，但是在子女上學、社會保障,、醫(yī)療保險等方面依然與非公共戶籍存在差異,，依然是事實上的“二等公民”。去年西安開啟“最優(yōu)落戶政策”,，并吸引近50萬人落戶,，但其后針對新落戶者參加高考推出的“三年學籍+三年戶籍”規(guī)定便引起爭議。

放開除超大特大城市外的城市落戶限制,，意味著教育,、衛(wèi)生、治安,、交通,、環(huán)境等方面的落戶成本增加。陸銘分析稱,，新政落地的挑戰(zhàn)將來自于兩個層面：“一個層面是關于戶籍改革的意義,，公眾認識恐怕不足，把區(qū)域間發(fā)展不平衡,，歸結為勞動力和經(jīng)濟資源向少數(shù)東南沿海地區(qū)和大城市的集中,，又把在大城市出現(xiàn)的城市病歸結為人多所致。另外一個難點是地方政府的行為,，它們在執(zhí)行政策時往往只注重眼前利益,。”

理論上,，一個人在哪個地方生活工作,，哪個地方就應該視其為本地人，給予其相應的基本公共服務,。但現(xiàn)實當中,，一些地方政府只見“小局”而忽略了“大局”。

“小局是,，別人在我這兒工作,、創(chuàng)稅,，但不占用我的公共服務，我的日子就好過了,。大局則在于,，這對廣大農(nóng)民工和整個國家的現(xiàn)代化是極為不利的?！崩顕檎f,，放開戶籍管制雖然短時間內(nèi)可能會增加財政負擔，甚至引起部分居民的反彈,，但從一個地方的長期發(fā)展來看，積極意義也遠遠大于負面效應,。