新華社杭州9月28日電題：改革開放40年，地方立法之“變”

新華社記者楊維漢,、陳菲

向國家立法看齊，與時代同步，與改革同頻,，與實踐同發(fā)展……有立法權的地方人大及其常委會制定的12000多件地方性法規(guī),，充分發(fā)揮實施性、補充性,、探索性功能,，促進地方治理方式轉變和治理能力提升，為各地經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要法律保障,。

第二十四次全國地方立法工作座談會近日在杭州召開,，與會的立法人回顧改革開放40年地方立法變遷，總結立法成就經(jīng)驗,，聚焦新時代地方立法新作為,。

從無到有，從少到多

地方立法發(fā)端于改革開放,，經(jīng)歷了從無到有,、主體從少到多的發(fā)展歷程。

賦予地方立法權,，是國家治理方式的重大制度安排,。1979年7月1日，我國地方立法迎來了起點——首次以法律形式賦予地方立法權,。

這一天閉幕的五屆全國人大二次會議,，修改憲法并修訂地方組織法，規(guī)定縣級以上地方各級人大設立常委會,；同時,，修訂后的地方組織法賦予省區(qū)市人大及其常委會制定頒布地方性法規(guī)的權力。

最先制定的地方性法規(guī),，是1979年11月新疆維吾爾自治區(qū)五屆人大常委會第二次會議通過的3個地方性法規(guī),。

1982年、1986年兩次修改地方組織法,，進一步規(guī)定省,、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市有權制定地方性法規(guī)。

1988年,、1992年,、1994年和1996年，全國人大先后4次作出決定,，分別賦予海南省,、深圳市、廈門市,、汕頭市和珠海市經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)制定權,。

2000年施行的立法法進一步規(guī)定,，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市可以制定地方性法規(guī)。至此,，我國地方立法主體增加為31個省區(qū)市和49個較大的市,。

黨的十八大以來，我國立法體制又獲得重大發(fā)展,。2015年,，十二屆全國人大三次會議修改立法法，賦予所有設區(qū)的市地方立法權,，可以對城鄉(xiāng)建設與管理,、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī),。

2018年,，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，增加規(guī)定了設區(qū)的市的立法權,，為設區(qū)的市立法工作提供憲法依據(jù),。至此，我國地方立法主體增加到354個,，包括31個省區(qū)市,、289個設區(qū)的市、30個自治州和4個不設區(qū)的地級市,。

改革開放40年來,，地方立法權逐步擴大、立法體制不斷完善,。加強地方人大建設和政權建設,，充分發(fā)揮地方治理的主動性、積極性,，完善國家治理體系,、提升國家治理能力和水平……地方立法成為推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設的重要方式。

促改革,、促發(fā)展,、促創(chuàng)新

“40年的立法實踐，我們始終秉持敢為天下先的精神,，始終與上海改革開放排頭兵地位相呼應，努力為改革創(chuàng)新提供法制保障,?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯敝魅文摯嚎偨Y40年上海市立法頗有心得。

“改革開放40年來,，山東地方人大共通過470多件省級地方性法規(guī),、決定,，批準設區(qū)的市560多件地方性法規(guī)、決定,，涵蓋了經(jīng)濟,、政治、文化,、社會和生態(tài)建設等方面,，有力推動全省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展?！鄙綎|省人大常委會副主任王良說,。

與改革開放同頻，與創(chuàng)新發(fā)展共振,。在堅持中央統(tǒng)一領導的前提下,，遵循“不抵觸、有特色,、可操作”原則的地方立法特點顯著：

——立法空間大,。黨中央精神和很多法律規(guī)定需要結合地方實際具體化，地方性法規(guī)解決通達群眾,、基層的“最后一公里”,。

——靈活性大。對上位法而言,，地方性法規(guī)有細化性,、銜接性、延伸性,、獨特性內(nèi)容,，也有探索性內(nèi)容。

——針對性強,。聚焦所要解決的問題,，地方性法規(guī)容易做到“小切口”立法。

——集合性強,。把有關中央精神,、法律規(guī)定、國家政策等進行梳理集合后制定地方性法規(guī),，使之適應或加強地方工作的需要,。

地方立法的特點歸根結底，是由我國國情決定的,。人口眾多,，歷史悠久，地域遼闊,，發(fā)展很不平衡,，情況千差萬別……扎根國情,，地方立法機關不斷探索向前。

湖北省人大常委會副主任胡志強表示,，把黨的領導,、人大常委會黨組的組織作用、人大的主導作用貫穿立法工作全過程,，完善法規(guī)項目領導機制,，是強化立法質(zhì)量的根本保障。

浙江省人大常委會副主任趙光君介紹,，浙江省人大常委會不斷建立健全法規(guī)立項,、起草、論證,、評估,、審議、清理等工作機制,，在全國率先建立人大代表分專業(yè)有重點參與立法機制,。

“云南立法工作從面面俱到向圍繞民族團結進步示范區(qū)、生態(tài)文明建設排頭兵,、面向南亞東南亞輻射中心轉變,，從追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉變，從注重結果向注重結果與程序并重轉變,?！痹颇鲜∪舜蟪Ｎ瘯敝魅卫钆嗾f。

從改革開放初期經(jīng)濟立法“挑大梁”,，到適應社會轉型加強社會和其他領域立法,；注重立法系統(tǒng)性，防止“零打碎敲”隨意性,；注重創(chuàng)新性舉措,，突出地方特色；注重規(guī)范性操作,，嚴格按照法定權限和程序推進工作……地方立法努力遵循改革開放客觀規(guī)律,，把握發(fā)展時代主題，力爭制度設計“行得通,、真管用”,。

新時代地方立法“發(fā)力點”

地方立法走過40年歷程?！暗?，有時確實存在針對性差、有效性不足的問題,?！痹谧剷希珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任沈春耀對地方立法中存在的問題也是直言不諱,。

2017年7月,，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報,，對多名領導干部嚴肅問責,，通報還指出《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》將國家規(guī)定禁止的10類活動縮減為3類，“立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”,。

“條例所禁止的3類行為,，都是近年來發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項,，而其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項,。”沈春耀說,，“如果甘肅省當時制定或修改條例時,，根據(jù)調(diào)查研究得到的實際情況，把主要違法行為列為禁止事項并嚴格管控,，有的放矢地進行地方立法,，即使少寫一些相對次要的條款，也不至于帶來如此嚴重的后果,?！?/p>

地方立法必須結合地方實際，積極適應實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢,，正確把握國家戰(zhàn)略和強國目標對地方立法提出的新要求,，通過法治方式使之制度化、規(guī)范化,，更好發(fā)揮地方立法積極作用,。

當前,，地方立法主要在三個重點領域“精準發(fā)力”：

——加強生態(tài)環(huán)境領域地方立法。有關省區(qū)市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)，或者沒有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規(guī)作出相應修改的,，應當于2018年年底前完成大氣污染防治相關地方性法規(guī)的制定或修改工作。

——將社會主義核心價值觀融入地方立法,。法律法規(guī)要樹立鮮明道德導向,，把社會主義核心價值觀貫穿其中，豐富和拓展地方性法規(guī)的價值觀內(nèi)涵,，積極引領社會道德風尚,。

——加強民生領域地方立法。要通過完善地方性法規(guī),、規(guī)章等規(guī)范性文件,，促進社會公平正義和人的全面發(fā)展,，努力增強人民群眾獲得感、幸福感,、安全感,。

加強立法決策量化論證，是新時代提高立法質(zhì)量的需要,。

全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在座談會上指出,，“加強立法決策量化論證，就是強調(diào)立法工作要更加嚴謹周密,，從立法項目的確定,、立法進度的安排，包括起草,、審議,、通過的立法全過程中，對法律所要規(guī)范的社會關系,，對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況,，應當有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐?！?/p>

李飛說：“地方立法也要善于充分運用大數(shù)據(jù),，全面了解和掌握所要調(diào)整的社會關系，把實際情況摸清摸透,，把各種問題量化細化,，讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作的‘千里眼’‘順風耳’?！?/p>

順應新時代新要求,、回應人民群眾關切，地方立法從本地經(jīng)濟社會發(fā)展對法律保障的需求出發(fā),，必將為地方各項事業(yè)發(fā)展作出新的貢獻,。