作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員 王夏暉

城市作為區(qū)域空間組織的重要形式,集中了大部分人口和產業(yè),日益成為推動區(qū)域經濟社會發(fā)展的主要空間載體。城市及城市群區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質量在很大程度上反映著我國生態(tài)環(huán)境保護成效,也是衡量經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要標尺,。

《中共中央 國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出,生態(tài)環(huán)境質量不達標地區(qū)的市,、縣級政府,要于2018年年底前制定實施限期達標規(guī)劃,向上級政府備案并向社會公開。同時,明確了到2020年全國生態(tài)環(huán)境保護的總體目標,并確立了細顆粒物(PM2.5)濃度等一系列具體指標,。目標已明,藍圖已就,如何科學規(guī)劃,有力有效推進城市生態(tài)環(huán)境質量限期達標工作,成為當前急需研究解決的重要課題。

城市環(huán)境質量達標工作大多針對單一環(huán)境要素

我國城市環(huán)境質量達標工作,最早始于20世紀80年代開展的城市環(huán)境綜合整治及定量考核工作,按環(huán)境質量、污染控制,、環(huán)境建設、環(huán)境管理等指標進行考核并評分,。1996年,按照《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》要求,開展“一控雙達標”工作,要求城市中空氣和地表水按功能區(qū)達到國家規(guī)定的環(huán)境質量標準,。隨著《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》的陸續(xù)發(fā)布實施,對環(huán)境質量較差城市的限期達標要求日益明確,綜合改善城市環(huán)境質量的需求也更加迫切。

從法理依據(jù)上看,我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定:“未達到國家環(huán)境質量標準的重點區(qū)域,、流域的有關地方人民政府,應當制定限期達標規(guī)劃,并采取措施按期達標,。”此外,《大氣污染防治法》和《水污染防治法》也作出了相關規(guī)定,。從目前相關城市開展的環(huán)境質量達標工作看,大多針對的是城市單一環(huán)境要素的環(huán)境質量達標部署,偏重于大氣和水,對不同的環(huán)境要素未體現(xiàn)差異化達標要求,沒有在城市尺度確立生態(tài)環(huán)境質量綜合達標指引,。

新時代對城市生態(tài)環(huán)境質量達標提出新要求

中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這對生態(tài)環(huán)境保護提出了更多新要求,。目前,一些城市新老環(huán)境問題交織,區(qū)域性,、布局性,、結構性環(huán)境風險凸顯,重污染天氣、黑臭水體,、垃圾圍城,、生態(tài)破壞等問題突出,成為區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約,成為全面建成小康社會的短板。針對這些問題,以推進城市生態(tài)環(huán)境質量限期達標行動為抓手,提供優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,已十分緊迫,。

當前,城市生態(tài)環(huán)境質量達標的新要求具體包括以下5個方面:

一是突出綜合達標,。不再是大氣或水環(huán)境等單一要素質量達標,需要以城市為地域單元的大氣、水,、土壤,、生態(tài)等涉及生態(tài)環(huán)境質量的全要素達標,特別是增加了生態(tài)質量達標,將原有的“環(huán)境質量達標”轉變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境質量達標”。

二是實施協(xié)同達標,。打破生態(tài)環(huán)境要素之間分割治理模式,以特征污染物和共性污染物為對象,構建污染物輸送的源—匯關系鏈條,找準關鍵節(jié)點采取針對性治理措施,提高多污染物,、多要素的協(xié)同治理效應。

三是采取差異達標,。根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境要素特點,確定達標評判指標體系,。大氣、水環(huán)境按照功能區(qū)達標要求進行評判,土壤環(huán)境按照風險管控和安全利用成效評判,生態(tài)系統(tǒng)則按照服務功能和提供生態(tài)產品情況評判,。

四是要求限期達標,。按照國家打好污染防治攻堅戰(zhàn)的總體部署,2020年全國生態(tài)環(huán)境質量總體改善,生態(tài)環(huán)境質量未達標城市在找準問題、明確差距的基礎上,需要制定清晰的達標時間表,、路線圖和具體施工圖,實施限期達標行動,。在打贏攻堅戰(zhàn)、補齊短板基礎上,瞄準2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉的長期目標,持續(xù)推進改善生態(tài)環(huán)境質量持久戰(zhàn),。

五是實現(xiàn)量化達標,。建立生態(tài)環(huán)境質量與達標措施的量化對應關系,明晰各項措施對生態(tài)環(huán)境質量達標的貢獻度,使生態(tài)環(huán)境質量改善可測可評可統(tǒng)計,不再是“一筆糊涂賬”。

有效推進城市生態(tài)環(huán)境質量達標的幾點建議

針對不同城市生態(tài)環(huán)境問題的主要特點和城市發(fā)展定位,要在京津冀協(xié)同發(fā)展,、長江經濟帶大保護,、“一帶一路”倡議等國家戰(zhàn)略,以及城市未來5~10年的經濟社會發(fā)展大格局下謀劃生態(tài)環(huán)境問題的解決路徑,以生態(tài)環(huán)境質量改善推動經濟發(fā)展模式根本轉變,而不是“為達標而達標”的短期行為;統(tǒng)籌攻堅戰(zhàn)與持久戰(zhàn),確保生態(tài)環(huán)境質量改善的可持續(xù)性。為此,筆者提出6項建議:

第一,系統(tǒng)評估城市生態(tài)環(huán)境—經濟社會系統(tǒng),準確診斷問題,。開展城市定位,、產業(yè)體系、人口和城鎮(zhèn)建設,、能源結構等系統(tǒng)評估,確定城市未來發(fā)展目標和經濟社會特征,。評估主要生態(tài)系統(tǒng)格局、類型,、結構,、功能和質量。以大氣,、水,、土壤為重點,在全市整體生態(tài)環(huán)境大系統(tǒng)格局下,評估環(huán)境質量狀況,。根據(jù)綜合評估結果,診斷提出生態(tài)環(huán)境量化評估問題清單。綜合考慮城市發(fā)展,、技術進步等各類因素,開展未來5~10年經濟社會與生態(tài)環(huán)境預測分析,。

二是精確繪制“城市污染源地圖”,建立污染物源—匯關系。以水環(huán)境(化學需氧量,、氨氮,、總磷等)、大氣環(huán)境(二氧化硫,、氮氧化物,、顆粒物等)、重金屬(鉛,、汞,、鎘、鉻,、砷等)主要污染物為關鍵對象,編制針對不同污染物的全口徑污染源清單,明確每一污染源的位置,、規(guī)模、類型,、排放量等信息,繪制“城市污染源地圖”,。以大氣,、水,、土壤三大要素為核心,利用中尺度與小尺度模型集成模擬技術,構建水、大氣傳輸影響模型,建立從污染源到環(huán)境介質的源—匯關系鏈條,。

三是測算生態(tài)環(huán)境安全閾值,對標生態(tài)環(huán)境質量達標差距,。測算城市大氣和水環(huán)境容量、主要污染物排放量,、新建項目污染物排放量,、減排潛力等?；谒?、水質、下墊面,、氣候等數(shù)據(jù),模型模擬與數(shù)據(jù)分析相結合,評估累積性,、突發(fā)性環(huán)境風險和新建項目對水質、空氣質量的影響,。開展生態(tài)功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性評估,確立生態(tài)保護紅線分布,、面積,作為生態(tài)安全底線。以國家大氣,、水,、土壤,、生態(tài)等環(huán)境質量評價標準或指數(shù)為依據(jù),開展生態(tài)環(huán)境質量達標度測算,準確認知達標差距與主要因子。

四是科學劃分生態(tài)環(huán)境質量綜合達標區(qū),集中推進重點區(qū)達標,。在已有主體功能區(qū)規(guī)劃,、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護紅線,、水污染控制單元等涉及的生態(tài)環(huán)境分區(qū)基礎上,結合分要素環(huán)境質量和污染風險空間評價結果,以及生態(tài)環(huán)境安全閾值測算,、污染物源—匯關系鏈條,劃分不同的生態(tài)環(huán)境質量綜合達標區(qū)。確定每一達標區(qū)的生態(tài)環(huán)境質量達標評判指標體系,其中差距較大的區(qū)域列為重點限期達標區(qū),后期的治理措施,、工程優(yōu)先考慮,以提高治理成效,。

五是運用綜合手段實施系統(tǒng)達標行動,制定時間表、路線圖和具體施工圖,。以達標差距較大區(qū)域,、超標率較高因子、影響范圍較大的指標為重點,綜合運用技術,、管理,、工程、行政等手段,系統(tǒng)推進全要素生態(tài)環(huán)境質量限期達標,。制定分年度實施計劃,明確分階段標志成果,、任務分工、責任清單,。建立達標重點項目庫,將重點項目落實到每一個達標分區(qū),。針對不同城市的地域性、特征性重點問題,制定實施專題達標行動方案,。

六是構建生態(tài)環(huán)境質量達標支撐體系,細化實化任務和責任清單,。構建技術支撐體系,針對不同城市主要污染源類型,分別制定特征污染物減排技術路線。健全政策支撐體系,對企業(yè)清潔生產改造,、畜禽養(yǎng)殖場搬遷,、污染治理基礎設施建設等制定具體的配套經濟政策。完善投資支撐體系,梳理國家到地方各類生態(tài)環(huán)保資金渠道和市級財政支出結構,明確每類達標工程實施的投資來源,。強化組織支撐體系,建立市政府主導,、部門協(xié)作、企業(yè)主體,、公眾參與的行動機制,提出考核約束制度,明確各方責任和獎懲規(guī)則,。同時,按照《意見》要求,城市限期達標規(guī)劃要向上級人民政府備案并向社會公開。