統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置(深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想)

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置,，構(gòu)建從中央到地方運行順暢,、充滿活力,、令行禁止的工作體系,?？茖W設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責關(guān)系,，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性,，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務,，合理設(shè)置和配置各層級機構(gòu)及其職能,。”這為統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置指明了方向,、提供了遵循,。

地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置既有一般性也有特殊性

地方機構(gòu)改革在指導思想、目標和內(nèi)容上,，與中央層面黨和國家機構(gòu)改革是一致的,。地方機構(gòu)改革要遵循統(tǒng)一的指導思想和統(tǒng)一的目標，堅持統(tǒng)一的原則,。在改革任務方面,，要完善堅持黨的全面領(lǐng)導的制度，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置,，統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革,，推進機構(gòu)編制法定化。

每一個地方均有一定的特殊性,，需要因地制宜,。我國是一個大國，在具體實施管理時,，分為眾多行政區(qū)劃,。截至2016年底，省一級區(qū)劃有32個(不含2個特別行政區(qū)),，地一級有334個,，縣一級有2851個，鄉(xiāng)一級有41002個,。在眾多行政區(qū)劃中,，不僅存在因管理層級不同而導致的管理職責不同，而且經(jīng)濟文化發(fā)展水平,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃,、民族構(gòu)成等方面的差異也都決定了在機構(gòu)設(shè)置和職能配置上要因地制宜。

妥善處理一般性和特殊性的關(guān)系,，關(guān)鍵要把握好4個要點：一是確保全國政令統(tǒng)一,，二是賦予省級及以下政府更多自主權(quán),，三是構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，四是規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制,。

確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的最基本前提

地方機構(gòu)設(shè)置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī),。黨章規(guī)定：“必須實行正確的集中，牢固樹立政治意識,、大局意識,、核心意識、看齊意識,，堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導,，保證全黨的團結(jié)統(tǒng)一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行,?！睉椃ǖ谝话僖皇畻l規(guī)定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān),，都服從國務院,。”維護全國政治權(quán)力的集中統(tǒng)一,，維護全國各族人民的安定團結(jié),，是全國人民的政治共識。我們要高度重視確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一的極端重要性,，并將之貫徹到統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的全過程,。

省、市,、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導和國家法制統(tǒng)一,、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構(gòu)職能要基本對應,。確保黨中央令行禁止和全國政令統(tǒng)一,，必然要求從中央到省、市,、縣各級黨和國家的機構(gòu)職能基本對應?；緦⒉慌懦饷恳粋€地方的特殊性,，它強調(diào)的是有效實施黨中央方針政策和國家法律法規(guī)，而不是強調(diào)機構(gòu)和職能完全對應,?；緦⒉皇且蟆吧舷乱话愦帧保鼜娬{(diào)的是上下貫通,、執(zhí)行有力,，而不是實行機構(gòu)和職能的機械對接,。每一個地方的機構(gòu)都是有限額的，而且越往下限額越少,。如果都一一對接,，也對接不過來。所以,，在機構(gòu)總數(shù)有限的情況下,，能對口設(shè)置的對口設(shè)置；不能對口設(shè)置的,，只能保證下級有明確的機構(gòu)和職能來承接上級機構(gòu)的指令并貫徹實施,。

賦予省級及以下政府更多自主權(quán)是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的重要任務

下放權(quán)力是增強地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務不完全一樣,，中央主要是加強宏觀事務管理,，而地方不僅要保證黨中央政令暢通，還要管理好本地區(qū)事務,。中央大政方針需要地方各級結(jié)合本地實際,，調(diào)配各種資源，通過各種辦事環(huán)節(jié)的具體操作,，最終才能讓群眾得到實惠,。要辦事就得有能力，增強地方治理能力的一個重要途徑是下放權(quán)力,?！稕Q定》提出“把直接面向基層、量大面廣,、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方”,，就是著眼于增強地方的治理能力，提高辦事效率,，更好地服務群眾,、方便群眾。

做好地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能這一套自選動作,?！稕Q定》指出：“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能,，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu),，在規(guī)定限額內(nèi)確定機構(gòu)數(shù)量、名稱,、排序等,。”對于某一個具體地方來說，中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的大政方針已經(jīng)明確,，主要的改革任務已經(jīng)明確,，相應的規(guī)定動作會逐級下達，地方在機構(gòu)設(shè)置和職能配置上的自主權(quán)也已經(jīng)明確,。剩下的是如何吃透中央精神,，結(jié)合本地實際，用好自主權(quán),，編排出因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能的自選動作,，并在做好規(guī)定動作的同時做好自選動作。各地都有自己的具體情況,，也都有自己的特殊性,。即便是中央規(guī)定的統(tǒng)一動作，落到具體的地方,，也是輕重難易各不相同,。這就需要在做自選動作的過程中，堅持黨的思想路線和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng),，堅持一切從實際出發(fā),，深入調(diào)查研究，從群眾中來,、到群眾中去,，解放思想、實事求是,、與時俱進,、求真務實。

構(gòu)建簡約高效的基層管理體制是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的戰(zhàn)略選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制建設(shè),，事關(guān)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ),。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是我國最基層的政權(quán)，上級指令多數(shù)要通過這一級政權(quán)來實現(xiàn),。對于城市居民和農(nóng)村村民來說,，更多也是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的所作所為來感受黨和國家的溫暖，并通過其形象來認知黨和政府,。同樣,，老百姓對黨和國家機構(gòu)改革效果的評價，也主要是看鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的辦事效率是否提高,，是否更公道,、更便捷?；A(chǔ)不牢，地動山搖,。必須高度重視基層政權(quán)建設(shè),，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ),。

基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務特點,。上級機關(guān)是分部門研究制定政策,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道則是組成團隊，包村(居委會)到人,、包戶到人去落實政策,。工作模式不同，人員和職能任務的擺布模式自然也就不同,。所以,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道機構(gòu)設(shè)置必須面向人民群眾、符合基層事務特點,，不能照搬上級機關(guān)的設(shè)置模式,，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道也對口上級機關(guān)設(shè)置機構(gòu)和配置職能。

根據(jù)工作需要,，設(shè)立綜合性機構(gòu),，實行扁平化和網(wǎng)格化管理?！稕Q定》提出,，基層政權(quán)的機構(gòu)設(shè)置要“根據(jù)工作實際需要，整合基層的審批,、服務,、執(zhí)法等方面力量，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源,，整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機構(gòu),，實行扁平化和網(wǎng)格化管理”。一是根據(jù)工作實際需要來考慮基層的機構(gòu),，既不要一哄而起,，也不要千篇一律。二是盡可能綜合設(shè)置,?；鶎拥娜藛T編制等資源極為有限，基層辦事是綜合辦事,，需要相互補充,、相互調(diào)劑，只能整合力量,、整合資源,、整合相關(guān)職能，設(shè)立綜合性盡可能高一些的機構(gòu)。三是基層機構(gòu)不要疊床架屋,。不要在服務大廳上再搞一個管大廳的機構(gòu),，然后上面再來一個分管領(lǐng)導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道分管領(lǐng)導可以直接兼服務大廳的主任,，實行扁平化管理,。網(wǎng)格化管理是現(xiàn)代城市管理的一種手段，即將城市社區(qū)分成眾多網(wǎng)格化的小格,，然后利用現(xiàn)代科技手段實現(xiàn)對每一個網(wǎng)格的精細化管理,。

推動治理重心下移，保證基層事情基層辦,、基層權(quán)力給基層,、基層事情有人辦。加強基層政權(quán)建設(shè),，還必須推動治理重心下移,，盡可能把資源、服務,、管理放到基層,，真正讓基層政權(quán)有足夠的能力發(fā)揮作用?；鶎诱?quán)最靠近人民群眾,、最了解具體情況，人民群眾的訴求最先向基層政權(quán)表達,，最后的管理責任也是由基層來承擔的,。因此，要將基層辦事所需資源給予基層,。

真正發(fā)揮基層政權(quán)的基礎(chǔ)性作用,，優(yōu)化上級機關(guān)對基層的領(lǐng)導方式。上級機關(guān)要改變要求下級對口設(shè)置機構(gòu)的習慣性思維,，既允許“一對多”,，由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)交辦的任務；也允許“多對一”,，由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報工作,。同樣，上級機關(guān)對基層的監(jiān)督管理也不能搞成事無巨細都要拿到上級來審批,。上級機關(guān)要著力明確基層的辦事依據(jù),，規(guī)范政策標準和工作流程，控制基層辦事的自由裁量權(quán),。同時,，輔之以必要的監(jiān)督和檢查,，特別是要健全監(jiān)督體系，發(fā)揮人民群眾監(jiān)督作用,，發(fā)揮行政相對人(到基層辦事的人員)評價基層的作用,。

不能忽視供水、供電,、供氣等直接服務民生的公共事業(yè)部門的改革。對于人民群眾來說,，經(jīng)常打交道的還有基層負責供水,、供電、供氣等的各種“站”和“所”,。黨和國家機構(gòu)改革的一條極為重要的原則是堅持以人民為中心,，改革的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)好、維護好,、發(fā)展好最廣大人民根本利益,。所以，在推進基層政權(quán)改革時,，要積極推進直接服務民生,、向人民群眾提供普遍服務的公共事業(yè)部門的改革，改進這些基層單位的服務方式,，最大限度地方便群眾,。

規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制

從政治學的角度來劃分，我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制,，而不是聯(lián)邦制,，并不搞所謂的地方政府專屬權(quán)。憲法規(guī)定,，中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則(第三條),。憲法還規(guī)定，國務院是最高國家行政機關(guān)(第八十五條),，國務院統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作,，規(guī)定中央和省、自治區(qū),、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分(第八十九條第四項),。從憲法第八十九條對中央政府職權(quán)的規(guī)定和第一百零七條對縣級以上地方各級人民政府權(quán)限的規(guī)定來看，有少部分事項是中央政府有,、地方政府沒有的,，而多數(shù)事項是中央和縣以上地方各級人民政府都有的。從政治實踐來看,，一類事務是中央負責,、中央直接管,，而另一類是多數(shù)事務，是中央定大政方針,，具體由地方分級管理,。理順和明確中央與地方的權(quán)責關(guān)系，要從理順和明確這兩類事務的權(quán)責關(guān)系入手,。

屬于中央事權(quán),、由中央負責的事項，由中央設(shè)立垂直機構(gòu)實行規(guī)范管理,。實行垂直管理是強調(diào)由中央負責任,，并不是搞“井水不犯河水”。在實際工作中,，中央垂直管理機構(gòu)需要協(xié)助和配合地方行使職權(quán),，也需要地方的協(xié)作和配合，因而要健全垂直管理機構(gòu)和地方的協(xié)作配合機制,。

屬于中央和地方協(xié)同管理,、需要地方分級負責的事項，實行分級管理,。實行分級管理強調(diào)的是地方各級的責任,，而不是排斥中央的統(tǒng)一領(lǐng)導。為此,，中央要加強指導,、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

吳知論