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探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)分置改革,、建立新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制……今年《政府工作報告》提出的全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容中，多項與農(nóng)村土地制度改革相關(guān),。

厘清人與地的關(guān)系,，始終是農(nóng)村改革的核心。農(nóng)地制度改革今年有哪些具體舉措,？相關(guān)改革如何穩(wěn)妥推進,？改革各方利益能否得到更好保障？本報記者走訪了一些農(nóng)民和專家,，求解答案,。

延——

土地承包再延30年，既是“定心丸”也是“活絡(luò)丹”,；解決人地矛盾不該靠不斷平分,、細(xì)碎化土地規(guī)模

“第二輪土地承包到期后再延長30年！”當(dāng)消息傳到山東商河縣懷仁鎮(zhèn)閆家村時,，閆德順全家都很開心,。老閆女兒女婿外出務(wù)工，早已在城里買房安家,，老兩口上了年歲,，大田種不動了，想流轉(zhuǎn)出去賺點穩(wěn)定的租金,，可又擔(dān)心地轉(zhuǎn)出去后收不回,。“這下心能放肚子里了,?！?/p>

閆德順的“定心丸”，對同村的種糧大戶閆墩福來說,，就是“活絡(luò)丹”,。他去年在村里流轉(zhuǎn)了100多畝地，建起家庭農(nóng)場,?！把劭粗x第二輪承包到期就剩10年了，萬一地收回去,，我這投入就‘打水漂’了?，F(xiàn)在政策定了，我這心更活了,，能放手去干了,。”

黨的十九大報告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,，第二輪土地承包到期后再延長三十年”,，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認(rèn)為：“這一政策安排既體現(xiàn)了穩(wěn),，也體現(xiàn)了活”,。

穩(wěn)——改革開放以來,，我國農(nóng)村土地進行了兩輪承包，第二輪承包到期后再延30年,，將使農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定75年,。葉興慶說：“這足以體現(xiàn)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，對擁有承包地的普通農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,，都能起到穩(wěn)預(yù)期的作用,。”

活——新一輪承包期再延長30年,，時間大體是在第二個百年奮斗目標(biāo)實現(xiàn)的節(jié)點,，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu),、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)等都會發(fā)生更大變化,，目前的改革舉措為屆時進一步完善相關(guān)政策預(yù)留了空間?！半S著農(nóng)村人口代際轉(zhuǎn)換,，土地承載的社會保障功能會逐漸弱化,，其要素功能愈發(fā)彰顯,，屆時應(yīng)當(dāng)做出更適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的土地制度安排,。”葉興慶說,。

圍繞土地承包延期,，也有部分農(nóng)民提出自己的關(guān)切：家里人口增加了能再分到地嗎？舉家進城落戶后承包地怎么辦,？

“這些問題反映的都是人地矛盾,。”葉興慶認(rèn)為,，人多地少是我國的基本農(nóng)情,，人地矛盾會一直存在。解決這個矛盾不能通過不斷平分,、不斷細(xì)碎化土地規(guī)模來解決,。“根據(jù)人員增減不斷調(diào)整土地承包政策,，會犧牲制度的穩(wěn)定性,。今后應(yīng)當(dāng)通過將承包地承載的生計保障,、社會保障等功能交給社會保障體系,，同時多渠道、多途徑促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè),，統(tǒng)籌解決這個問題,?！?/p>

對于新增人口能否再分地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦日前明確表示,，總的原則是堅持承包地大穩(wěn)定,、小調(diào)整，尊重農(nóng)民意愿,，在政府指導(dǎo)下通過村集體民主協(xié)商解決,。二輪承包到期時，也將依法和依照農(nóng)民群眾的集體意見來解決這類問題,。

關(guān)于舉家進城落戶農(nóng)戶的承包地,，現(xiàn)有的政策是退與不退由農(nóng)戶自愿，鼓勵依法有償?shù)赝嘶卮寮w,。葉興慶說,，目前缺少的是權(quán)利退出的市場化通道。他建議,，可成立跨村,、跨鄉(xiāng)的公益性農(nóng)村土地收儲整治機構(gòu)，將離農(nóng)進城,、自愿退出的農(nóng)戶土地收購,、整治，然后按照適度規(guī)模向外發(fā)包,。

分——

宅基地“三權(quán)分置”改革,，有助于將閑置的農(nóng)房、宅基地用起來,，但要防止炒起來

43歲的金雪艷,，在江蘇蘇州市高新區(qū)通安鎮(zhèn)樹山村土生土長?！敖┠甏謇锶说匠抢镔I房居住的漸漸多起來,，村里的不少老屋既沒人住，又沒法用,，只能空在那里,。”這兩年有公司過來將閑置農(nóng)房改成民宿后,，樹山村變了,。游客增多，農(nóng)產(chǎn)品不愁賣,，村民腰包越來越鼓,。“一年4萬多元收入,，比不少城里人賺得還多呢,?！?/p>

金雪艷見證的變化，反映的其實是不少鄉(xiāng)村土地供需嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)實,。

從供給側(cè)看,，近年來，由于農(nóng)村人口遷移日漸增加和土地退出不暢,，閑置宅基地和農(nóng)房增多,。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》指出，新世紀(jì)第一個10年,，農(nóng)村人口減少1.33億人,，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4,。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移,，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元,。

從需求側(cè)看,，鄉(xiāng)村休閑、旅游,、養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)在農(nóng)村發(fā)展迅速,。僅2017年，全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游各類經(jīng)營主體就達33萬家,，比上年增加3萬多家,。“井噴式”的增長態(tài)勢讓農(nóng)村新產(chǎn)業(yè),、新業(yè)態(tài)的用房用地需求日益強烈,，無地?zé)o房可用常常成為這些創(chuàng)新主體吐槽的焦點。

“供需無法匹配,，其根源在于缺乏相應(yīng)的制度安排來保障各方權(quán)益,。”葉興慶說,。今年的中央一號文件提出,，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán),、使用權(quán)“三權(quán)分置”,，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),。“探索‘三權(quán)分置’改革，為閑置農(nóng)房和宅基地的利用提供了空間,。應(yīng)當(dāng)注意的是,，要讓閑置的農(nóng)房,、宅基地用起來,，同時也要防止炒起來?！?/p>

葉興慶說,，判斷“用起來”還是“炒起來”，一個很重要的維度是看誰來主導(dǎo),。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排,，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，把閑置農(nóng)房,、宅基地用起來,，也應(yīng)強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導(dǎo)作用，通過與工商資本聯(lián)營,、合作,，有效盤活閑置資源。要嚴(yán)格防止投機資本將閑置的宅基地,、農(nóng)房炒起來,，更不能讓城里的投機資本利用農(nóng)村宅基地建別墅大院和私人會所。

活權(quán)先要確權(quán),。目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%,，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達到76%。國家行政學(xué)院教授劉銳說,，宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定,，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益,。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者,、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間利益平衡。

調(diào)——

新增耕地等指標(biāo)跨省域調(diào)劑,，將使土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū),，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū)

今年的中央一號文件提出，改進耕地占補平衡管理辦法,，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制,，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！墩ぷ鲌蟾妗穼Υ诉M行了重申,。

葉興慶表示，此項改革的實質(zhì)是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地增值收益從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)，從城市化地區(qū)流向非城市化地區(qū),?！皬默F(xiàn)實看，東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)過多年發(fā)展,，補充耕地的空間基本沒有了,，難以完成占補平衡，欠發(fā)達地區(qū)通過土地整治,，將新增耕地指標(biāo)等調(diào)劑給發(fā)達地區(qū),，一方可以獲得發(fā)展空間，一方可以獲得發(fā)展資金,，實現(xiàn)雙贏,。”

基層實踐早已開始,。去年底,，四川馬邊縣與浙江紹興市越城區(qū)正式簽訂土地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是全國首筆土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn),。此次簽約流轉(zhuǎn)指標(biāo)共計7000畝,，總金額達50.4億元。四川省國土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益將全部用于當(dāng)?shù)孛撠毠?，為農(nóng)村的聚居點建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持,。

今年全國兩會結(jié)束之后,，國辦印發(fā)了《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，明確兩項新政的實施細(xì)則,，回應(yīng)了指標(biāo)量,、價如何確定等社會關(guān)切。

就補充耕地跨省統(tǒng)籌而言,，《辦法》規(guī)定,，由中央部委充當(dāng)指標(biāo)調(diào)劑的中間人，以占用耕地類型確定基準(zhǔn)價,，依據(jù)指標(biāo)需求者經(jīng)濟發(fā)達程度收取不同的補償費用,，在5檔省份指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)中，北京,、上海位列第一檔,，調(diào)節(jié)系數(shù)為2，重慶,、四川,、貴州等省份位列五檔地區(qū),，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5。

就增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑而言,，《辦法》明確將由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)限定為深度貧困的“三區(qū)三州”（即西藏,、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州,、云南怒江州,、甘肅臨夏州）和其他深度貧困縣。此項指標(biāo)量,、價均由中央部委指定,，不是供需雙方自由競價,。專家表示,，此規(guī)定有利于減少指標(biāo)供給方的盲目性，避免指標(biāo)價格大起大落,。但要注意的是,，計劃分配的指標(biāo)量有可能與各地提供節(jié)余指標(biāo)的潛力、意愿脫節(jié),，會造成一些地方自上而下分配節(jié)余指標(biāo)的“生產(chǎn)量”,，有可能導(dǎo)致行政推動、強迫命令,、違背農(nóng)民意愿的情況發(fā)生,，在實際工作中應(yīng)注意防止。

葉興慶提醒,，資源是最寶貴的,，欠發(fā)達地區(qū)要從長計議，別為了眼前的收益把指標(biāo)全部騰挪給發(fā)達地區(qū),，要為自己未來發(fā)展留下用地空間,。