代表委員為教師待遇發(fā)聲30年

誰(shuí)在為教育發(fā)聲(三)

王江璐 馮昕瑞 

關(guān)于教師待遇和公務(wù)員待遇相掛鉤的爭(zhēng)論一直是熱門(mén)話(huà)題,。在全國(guó)兩會(huì)上,，這也是代表和委員關(guān)心的問(wèn)題——據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，1983年至2013年的教育類(lèi)人大議案中，共有45件議案與教師相關(guān),；1983年至2012年的教育類(lèi)政協(xié)提案中,，教師待遇相關(guān)提案共有540條,。

筆者通過(guò)分析30年間全國(guó)兩會(huì)時(shí)期關(guān)于教育待遇與公務(wù)員待遇的議案和提案的內(nèi)容變化——議案更加上位,、也有著較為統(tǒng)一的發(fā)聲，提案則更加強(qiáng)調(diào)保障的細(xì)節(jié),，試圖去理解教師待遇與公務(wù)員待遇“掛鉤”的歷史演變過(guò)程,。

1980年代：掛鉤機(jī)制的雛形 增設(shè)津補(bǔ)貼

隨著上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政分權(quán)化改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支付農(nóng)村公辦中小學(xué)教師工資,，鄉(xiāng)村兩級(jí)共同負(fù)責(zé)民辦教師工資,。1985年中央建立了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制。中央仍然嚴(yán)格管控對(duì)教師的基本工資和職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn),。雖然地方單位發(fā)放物質(zhì)福利的情況較為常見(jiàn)，但各項(xiàng)津補(bǔ)貼的發(fā)放仍需經(jīng)中央審批。

1985年,，全國(guó)人大代表張承先在全國(guó)人大常委會(huì)中指出,，為落實(shí)陳云同志的要求，要“使農(nóng)村的中小學(xué)教師的待遇略高于當(dāng)?shù)刂械葎趧?dòng)力的人均收入水平,，城市中小學(xué)教師待遇略高于當(dāng)?shù)芈毠て骄杖胨健薄?986年第六屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上,，張承先聯(lián)名303名代表首次提出的“盡快制定《教師法》”的議案。1989年在山東代表團(tuán)全體會(huì)議上,，張承先進(jìn)一步提出應(yīng)將教師工資水平與“全民所有制的平均工資水平”進(jìn)行“掛鉤”的建議,，可以視為教師待遇掛鉤機(jī)制的雛形。

1986年至1990年,，全國(guó)兩會(huì)上提出11條與《教師法》相關(guān)的議案,，全國(guó)人大代表積極提議以教師工資“掛鉤”的形式立法保障教師待遇。與此同時(shí),，委員們主要關(guān)心的是以提高津補(bǔ)貼的方式提高教師待遇——1987年和1989年提案數(shù)量分別達(dá)到12條,。

在此期間，國(guó)家出臺(tái)了若干政策以提高基礎(chǔ)教育階段教師的待遇,，將中小學(xué)和幼兒園教師工資提高10%,，建立中小學(xué)教師超課時(shí)酬金制度，并提高中小學(xué)班主任的津貼標(biāo)準(zhǔn),，但具體的提高幅度和數(shù)額,，是省級(jí)政府自行確定的。

此時(shí)提案雖然在政策上可能產(chǎn)生了一定的效果,，但由于分權(quán)化的管理和投入體制,，農(nóng)村義務(wù)教育教師工資采取的是“分散型”模式，教師工資的籌資和分配下沉,，由縣鄉(xiāng)承擔(dān),。上世紀(jì)80年代中期后，部分地區(qū)因?yàn)榛鶎迂?cái)政的困難,，各地出現(xiàn)了不同程度的拖欠工資現(xiàn)象,。

1990年代：掛鉤機(jī)制入法 要求保障

在1991年正式提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《教師法(草案)》中并未將“掛鉤”規(guī)定納入進(jìn)去。由于《教師法(草案)》關(guān)于教師待遇的規(guī)定過(guò)于空泛和原則,，彈性較大,，許多委員建議將法律推遲通過(guò)。

1993年恰逢“分稅制”財(cái)政體制改革和職級(jí)工資制改革的關(guān)鍵年份,。上世紀(jì)80年代的結(jié)構(gòu)工資制將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)脫鉤,，而職級(jí)工資制改革進(jìn)一步將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的工資制度脫鉤，使教師工資的具體標(biāo)準(zhǔn)下放到省,。雖然仍然是由中央政府來(lái)決定基本工資標(biāo)準(zhǔn),，但是地方有更大的自由和靈活的空間來(lái)調(diào)整區(qū)域內(nèi)的津補(bǔ)貼水平,，同時(shí)其支配預(yù)算外收入的權(quán)力也大幅提高。

但是,，分稅制改革后,，教師的工資保障機(jī)制也出現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題：一方面部分地區(qū)基本工資占比呈現(xiàn)倒掛的趨勢(shì)明顯，即基本工資占比逐步降低,；而另一方面,，部分地區(qū)的基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難加大，即教師在經(jīng)濟(jì)困難的基層地區(qū)愈加缺乏實(shí)質(zhì)的財(cái)力保障,。

1993年2月,，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》頒布，其中,，與教師待遇相關(guān)的規(guī)定也隨之出臺(tái),。在當(dāng)年3月召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，共有3條人大議案呼吁盡快修改《教師法》,，12條與義務(wù)教育相關(guān)的提案中,，3條與提高工資津補(bǔ)貼有關(guān)，4條明確涉及師資投入,。

這一年的10月,，歷時(shí)7年、幾易其稿的《教師法》終于頒布,，將教師工資水平與國(guó)家公務(wù)員平均水平“掛鉤”的規(guī)定最終納入《教師法》,。而此時(shí)“平均工資水平”指按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計(jì)的平均工資額。至于教師的住房,、醫(yī)療,、退休金等其他待遇問(wèn)題，一是考慮到公費(fèi)醫(yī)療制度正在進(jìn)行改革,，二是可以調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性,，所以沒(méi)有進(jìn)行太細(xì)、太死的規(guī)定,。

1993年后,，中央放開(kāi)了發(fā)放各項(xiàng)津補(bǔ)貼的規(guī)定，教師的實(shí)際收入和學(xué)校的財(cái)力密切相關(guān),，加之教育財(cái)政責(zé)任下沉到基層,，雖然部分財(cái)力較差的地方拖欠教師工資，但財(cái)力較好的地區(qū)或?qū)W校的教師實(shí)際工資待遇顯著高于公務(wù)員,。

在此背景下,，全國(guó)兩會(huì)的提案和議案中很難再不斷針對(duì)教師工資的結(jié)構(gòu)化組成部分發(fā)聲。這個(gè)時(shí)期是教師待遇相關(guān)議案和提案的低潮,。1994年到2003年的10年間,，只有3條關(guān)于《師范教育法》的議案與教師群體直接相關(guān),；同期的政協(xié)提案也有明顯回落。中央繼續(xù)出臺(tái)政策和法律,，進(jìn)一步要求地方對(duì)教師待遇等問(wèn)題進(jìn)行保障,。

21世紀(jì)初：兩會(huì)呼聲回落 政策訴求零散

進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著教師工資的負(fù)擔(dān)逐漸向中央轉(zhuǎn)移,，針對(duì)中西部農(nóng)村學(xué)校教師的財(cái)政體制保障問(wèn)題進(jìn)入大家視野。一些人大代表在呼吁制定或修改《教育投入法》《義務(wù)教育法》等宏觀教育或財(cái)政分擔(dān)方面法律中,，也涉及教師待遇問(wèn)題,。

例如，全國(guó)人大代表胡平平在2001年提出的“建議盡快制定《義務(wù)教育投入法》”議案中,，建議“農(nóng)村義務(wù)教育教師工資,、事業(yè)費(fèi)一律收歸縣管，中央,、省,、市的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付到縣財(cái)政”。在隨后兩年中她繼續(xù)建議：將義務(wù)教育階段教師納入國(guó)家公務(wù)員系列,，中央負(fù)責(zé)承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教師基本工資,、津補(bǔ)貼的供給；省,、市,、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)省級(jí)地方政府出臺(tái)的教師津補(bǔ)貼等政策性工資的供給。

總的來(lái)說(shuō),，此階段雖無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)教師待遇的議案,，但人大代表也在其他教育類(lèi)議案中提出了增加中央對(duì)教師工資的財(cái)政責(zé)任、建立各級(jí)政府對(duì)教師工資的分擔(dān)體制,、將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍等建議,。

在此期間，政協(xié)提案還沒(méi)有針對(duì)教師待遇問(wèn)題形成較為一致的訴求,，2002年前后教師待遇相關(guān)提案數(shù)量達(dá)到歷史低點(diǎn),。在2000年拖欠教師工資的提案達(dá)到4條后，便迅速降低,。2000年前后,，關(guān)于提高教師津補(bǔ)貼、增加師資投入,、教師培訓(xùn)等方面的提案很少,，每年僅有1條或2條。此階段的提案更多的關(guān)注于更為宏觀的和“教育經(jīng)費(fèi)投入”相關(guān)的問(wèn)題,。

2006年～2013年：進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)掛鉤 呼吁建立“教育公務(wù)員”制度

2006年,，義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)體制建立,，教師工資的標(biāo)準(zhǔn)制定和財(cái)政壓力都進(jìn)一步收歸中央，同一地區(qū)公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的賬面工資收入差距在進(jìn)一步縮小,。

從2008年起,，中央逐步增加其財(cái)政保障機(jī)制，實(shí)行了公務(wù)員和教師績(jī)效工資體制改革,。與以往不同的是,，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的收費(fèi)權(quán)及定價(jià)權(quán)被逐漸限制，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性?huà)煦^機(jī)制被進(jìn)一步強(qiáng)化,。近年來(lái),，國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育師資建設(shè)的文件，中央的財(cái)政支持逐步愈加具體和細(xì)化,。

在2006年～2013年間,，共有22條議案呼吁修訂《教師法》。在教師待遇方面,，修法的呼聲大致分為三類(lèi)：

一是細(xì)化對(duì)特定人群的待遇保障,。例如，全國(guó)人大代表張淑琴自2010年起連續(xù)3年聯(lián)名30余位代表提出修改《教師法》的議案,，希望社會(huì)力量所辦學(xué)校教師待遇不得低于當(dāng)?shù)赝?jí)同類(lèi)公辦學(xué)校教師的待遇,，并保證其醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的落實(shí),。她還建議從法律上規(guī)定對(duì)從事特殊教育的教師,、民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師予以特殊津貼補(bǔ)助,。全國(guó)人大代表張雅英連續(xù)兩年提出了關(guān)于依法保證企辦中職學(xué)校和幼兒園離退休教師待遇的建議,。

二是繼續(xù)提高教師工資的財(cái)政保障層級(jí)，增加中央和省級(jí)政府的責(zé)任,。例如,，2008年全國(guó)人大代表龐麗娟提出：建議建立義務(wù)教育教師工資、待遇的中央,、省(市),、縣三級(jí)政府承擔(dān)制度，其中農(nóng)村教師的國(guó)標(biāo)工資由中央,、省級(jí)財(cái)政共同全額支付,；教師工資的拖欠問(wèn)題由中央和省級(jí)財(cái)政共同負(fù)責(zé)盡快解決。

三是試圖以轉(zhuǎn)變教師身份的方式,，進(jìn)一步將教師待遇與公務(wù)員掛鉤,。以周洪宇、龐麗娟等為首的全國(guó)人大代表呼吁建立的“教育公務(wù)員”制度，將教師納入國(guó)家公務(wù)員行政管理系統(tǒng)中,，使得教師也能享受到公務(wù)員所享受的各種津補(bǔ)貼,。

與此相應(yīng)的，2006年起與教師相關(guān)的政協(xié)提案也迅速走高,，形成了30年來(lái)相關(guān)呼聲最多的時(shí)期,，且對(duì)教師待遇的訴求變得更為多元化。2006年～2010年的5年中,，涉及編制,、確保/增加師資投入、提高教師素質(zhì),、農(nóng)村地區(qū)教師,、民辦教師、住房等相關(guān)提案數(shù)量都達(dá)到了歷史峰值,。

30年：中小學(xué)教師工資不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平

總體來(lái)說(shuō)，從上世紀(jì)80年代中后期籌備《教師法》開(kāi)始,，就有將兩者進(jìn)行“掛鉤”為抓手推動(dòng)立法的聲音,，并且在1993年的《教師法》中以“不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平”規(guī)定了下來(lái)。此后,，隨著分稅制改革,、教師工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)下放，不同地區(qū)間的教師實(shí)際待遇差異加大,，兩會(huì)中難以形成較為統(tǒng)一的關(guān)于教師待遇的呼聲,。

然而，隨著2001年起中央對(duì)地方教師工資的保障逐步加強(qiáng),，政協(xié)提案中關(guān)于教師待遇方面的呼聲由冰點(diǎn)逐漸回暖,，人大議案中也出現(xiàn)了關(guān)于加強(qiáng)中央對(duì)教師工資保障的建議。2006年后,，中央財(cái)政一邊增強(qiáng)對(duì)教師工資的保障,，一邊也對(duì)地方津補(bǔ)貼等政策進(jìn)行清理，而此時(shí)兩會(huì)代表委員對(duì)教師待遇問(wèn)題的關(guān)注度明顯提升,，提案內(nèi)容開(kāi)始愈加細(xì)化和多元,，出現(xiàn)了“教育公務(wù)員”等進(jìn)一步強(qiáng)化教師和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系的建議。這些雖然未體現(xiàn)在2009年修訂的《教師法》中,，但直至今日關(guān)于這個(gè)話(huà)題的討論依然熱烈,。

今年1月20日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》,，對(duì)教師待遇與公務(wù)員掛鉤這個(gè)熱門(mén)問(wèn)題予以正面回應(yīng),。該文件要求“核定績(jī)效工資總量時(shí)統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)毓珓?wù)員實(shí)際收入水平，確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”,。

也就是說(shuō),，教師工資所掛鉤的公務(wù)員工資的具體定義,，從1995年《〈教師法〉實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定的“國(guó)家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額構(gòu)成的口徑統(tǒng)計(jì)的平均工資額”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)際收入水平”,。30多年來(lái),，在一屆又一屆的全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員的共同努力下，公辦義務(wù)教育階段教師待遇和公務(wù)員待遇之間的掛鉤關(guān)系一步步被細(xì)化和強(qiáng)化,。

需要注意的是,，在強(qiáng)化掛鉤政策使得教師待遇得到有力政策保障的同時(shí)，該政策在落地過(guò)程中也需要應(yīng)對(duì)一些問(wèn)題,。例如地方財(cái)政的保障實(shí)力是否可以支撐教師待遇的整體改善,；同時(shí)由于工作性質(zhì)的不同，若將公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制照搬到教師身上時(shí)是否需要調(diào)整,；以及如果退休教師的工資發(fā)放比照公務(wù)員,，是否會(huì)增加社保并軌的難度等。這些問(wèn)題在接下來(lái)的實(shí)踐過(guò)程中有待進(jìn)一步思考,。

(王江璐為北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所博士后,，馮昕瑞為該所博士)

編者：我們希望這里是真正的圓桌會(huì)議，盡量接近理性,，盡量遠(yuǎn)離口水,，盡量富于建設(shè)性，談?wù)撃切奶ソ涕_(kāi)始就爭(zhēng)論不休的教育問(wèn)題,。為此,， 我們拉出一張“教育圓桌”。