2014年3月16日,，中共中央,、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出,，根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%70%的快速發(fā)展區(qū)間,，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式,，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化,、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險,，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程,?！兑?guī)劃》標(biāo)志著我國進(jìn)入了以提升質(zhì)量為主的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比,，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本和可持續(xù)發(fā)展,。以人為本，意味著新型城鎮(zhèn)化要圍繞“人”這個核心要素,，著力推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化,；可持續(xù)發(fā)展，要求著眼長遠(yuǎn),，統(tǒng)籌提升城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)承載力,、社會承載力與環(huán)境承載力。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出問題

人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化,。長期以來,，一些地方把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡單地等同于城市建設(shè)，過分注重城市規(guī)模的擴(kuò)張而忽視了城市人口規(guī)模的集聚,，把農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移人員僅僅當(dāng)做生產(chǎn)者和勞動力,，而不愿意接收他們本人及家屬進(jìn)入城市成為市民，結(jié)果導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化,。2015年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%,，而城鎮(zhèn)戶籍人口比例僅為41.2%，僅相當(dāng)于2000年世界各國的平均城市化率,。從這個數(shù)據(jù)來看,，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國“人的城鎮(zhèn)化”明顯滯后。城鎮(zhèn)化需要高樓大廈,、地標(biāo)建設(shè)和大型公共設(shè)施等,，但絕不是房地產(chǎn)商的“圈地運(yùn)動”，更要注重人口和經(jīng)濟(jì)活動的積聚,。

“數(shù)字”城鎮(zhèn)化帶來社會隱患,。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，有些中小城市存在“數(shù)字”城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象,，一些地方調(diào)整統(tǒng)計口徑,，人為推高城鎮(zhèn)化率，實行“數(shù)的城鎮(zhèn)化”,。具體表現(xiàn)為：個別地方政府推行的所謂城鎮(zhèn)化,，只停留在紙面上,，通過戶籍改革將農(nóng)村的行政層級變成城鎮(zhèn)地區(qū)（如撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道等）,，借助統(tǒng)計口徑的改變,，許多農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。在過于追求數(shù)字的過程中,，少數(shù)地方出現(xiàn)了“死城”“空城”等亂象,，在一定程度上積累和激化了社會沖突和社會矛盾。

粗放的城鎮(zhèn)化造成環(huán)境污染,。近年來,，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率正以每年約1個百分點的速度上升,。但是,，一些地方在城鎮(zhèn)化過程中，仍然片面追求外在的經(jīng)濟(jì)效益,，忽視環(huán)境效益,；重視眼前利益，輕視長遠(yuǎn)利益,；仍在走低效率,、低產(chǎn)出、高消耗的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路,，從而導(dǎo)致包括水源、土壤和空氣在內(nèi)的“水陸空”環(huán)境污染問題日益突出,。

新型城鎮(zhèn)化的兩大抓手

新型城鎮(zhèn)化的根本是以人為主,。城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力，內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要動力,，而人口城鎮(zhèn)化能夠有效釋放消費需求并引來大量的資本投入,，在擴(kuò)大內(nèi)需中具有關(guān)鍵性作用。除此之外,，人口城鎮(zhèn)化還是解決“數(shù)的城鎮(zhèn)化”“偽城鎮(zhèn)化”等問題的有效手段,。因此，應(yīng)把人口城鎮(zhèn)化作為新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點,、落腳點,。實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的有效對策主要有以下兩個方面。

一方面,，在政策層面,，應(yīng)深化戶籍制度改革。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn),，我國的戶籍制度正在不斷地完善,。2014年7月24日,，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,。改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策,，建立完善積分落戶制度。2016年10月11日,，國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》,，主要目標(biāo)是：在“十三五”期間，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除,，配套政策體系進(jìn)一步健全,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上,。戶籍制度深入改革的方向是附著在戶籍上的基本公共服務(wù)一體化,，通過一體化推動發(fā)達(dá)地區(qū)公共資源優(yōu)勢向欠發(fā)達(dá)和農(nóng)村覆蓋，使全國居民共享改革發(fā)展成果,，這是戶籍改革的最終目標(biāo)和理想狀態(tài),。

另一方面，在操作層面,，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化,。農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)包容性增長,，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題,。農(nóng)民工市民化的實質(zhì)是為了實現(xiàn)基本公共服務(wù)的一體化。想要實現(xiàn)這一目標(biāo),，需以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心,，實現(xiàn)“四個融入”，即個人融入企業(yè),、子女融入學(xué)校,、家庭融入社區(qū)、群體融入社會,。從現(xiàn)實情況看,，實現(xiàn)基本公共服務(wù)對農(nóng)民工全覆蓋，需要充分發(fā)揮政府和社會兩個積極性,。推進(jìn)農(nóng)民工市民化,，讓農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，不僅有利于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展,，而且會由此贏得轉(zhuǎn)型發(fā)展的主動權(quán),。

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是可持續(xù)發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化不但有助于實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以人為本的基本屬性,，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效率,，促進(jìn)城鎮(zhèn)的綠色、低碳和文明發(fā)展,，還能夠有效預(yù)防和治理“城市病”,，進(jìn)而打造出和諧宜居、富有特色,、充滿活力的現(xiàn)代城市,，真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè),、文化建設(shè),、社會建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)五位一體的發(fā)展格局。實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)從以下幾方面入手,。

首先,，統(tǒng)籌各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年11月,，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》,，對中國原有的城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑,，將城市劃分為五類七檔,，具體包括：小城市(一型小城市，二型小城市),、中等城市,、大城市(一型大城市，二型大城市),、特大城市,、超大城市。不同類型的城市,，應(yīng)采取不同的發(fā)展和管理方式，比如：超大城市和特大城市已經(jīng)人滿為患,，不宜再擴(kuò)大規(guī)模,，應(yīng)發(fā)揮這些城市的輻射和帶動作用；重點建設(shè)和發(fā)展中小城市及小城鎮(zhèn),，充分發(fā)揮這類城市的吸納和承載作用,。

其次，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),。根據(jù)城市資源環(huán)境承載能力,、要素稟賦和比較優(yōu)勢，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系,。對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要及時改造升級,，對于過時的,、落后的產(chǎn)業(yè)要及時淘汰，減少這些產(chǎn)業(yè)對環(huán)境的污染,。積極發(fā)展新一代信息技術(shù),、生物、新能源,、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)要實現(xiàn)“三化發(fā)展”，即專業(yè)化,、市場化,、社會化，引導(dǎo)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市,、制造業(yè)密集區(qū)域集聚,。推動特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力,，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)特色鮮明,、優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

再次,，推動新型城市建設(shè),。緊跟現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢，以大數(shù)據(jù),、云計算,、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)為抓手，著力打造智慧城市,。智慧城市不僅可以帶來研發(fā),、生產(chǎn)、管理,、服務(wù)效率的提高,，還可以打破時空限制，實現(xiàn)生產(chǎn)生活要素的有機(jī)組合,，使城市的公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸和覆蓋,，讓城市管理更加科學(xué)，人居環(huán)境更加優(yōu)美,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加高效,，城鄉(xiāng)發(fā)展更加均衡。它的具體優(yōu)勢可以總結(jié)為三點：一是可以提高物與物,、物與人,、人與人的互聯(lián)互通、全面感知和利用信息的能力，降低城市運(yùn)行和管理成本,，提高城市效率,；二是可以及時傳遞、整合,、交流,、使用城市信息，增強(qiáng)城市對環(huán)境變化的反應(yīng)速度,，提高城市敏捷程度,；三是可以創(chuàng)造新的城市服務(wù)，極大豐富城市服務(wù)的多樣性,，提升人民群眾的物質(zhì)和文化生活水平,。