國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善

國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2017〕36號

各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委,、各直屬機(jī)構(gòu)：

完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進(jìn)依法治企,、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國有企業(yè)改革的重要任務(wù),。當(dāng)前,，多數(shù)國有企業(yè)已初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但從實(shí)踐情況看,，現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善,，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu),，權(quán)責(zé)不清,、約束不夠,、缺乏制衡等問題較為突出,，一些董事會形同虛設(shè),，未能發(fā)揮應(yīng)有作用,。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等文件精神,，為改進(jìn)國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),，完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)國務(wù)院同意,，現(xiàn)提出以下意見：

一,、 總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中,、四中,、五中、六中全會精神,，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略,，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享的發(fā)展理念,，從國有企業(yè)實(shí)際情況出發(fā),，以建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確,、政企分開,、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，積極適應(yīng)國有企業(yè)改革的新形勢新要求,，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),、加強(qiáng)黨的建設(shè)，完善體制機(jī)制,，依法規(guī)范權(quán)責(zé),，根據(jù)功能分類，把握重點(diǎn),，進(jìn)一步健全各司其職,、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),、有效制衡的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),。

（二）基本原則。

1. 堅(jiān)持深化改革,。尊重企業(yè)市場主體地位,，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以規(guī)范決策機(jī)制和完善制衡機(jī)制為重點(diǎn),，堅(jiān)持激勵機(jī)制與約束機(jī)制相結(jié)合,，體現(xiàn)效率原則與公平原則,，充分調(diào)動企業(yè)家積極性，提升企業(yè)的市場化,、現(xiàn)代化經(jīng)營水平,。

2. 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署,，把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位,，發(fā)揮國有企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用,，保證黨組織把方向、管大局,、保落實(shí),。堅(jiān)持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合,，積極探索有效實(shí)現(xiàn)形式,，完善反腐倡廉制度體系。

3. 堅(jiān)持依法治企,。依據(jù)《中華人民共和國公司法》,、《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，以公司章程為行為準(zhǔn)則,，規(guī)范權(quán)責(zé)定位和行權(quán)方式,；法無授權(quán)，任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動,，實(shí)現(xiàn)深化改革與依法治企的有機(jī)統(tǒng)一,。

4. 堅(jiān)持權(quán)責(zé)對等。堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)責(zé)任相統(tǒng)一,，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,、強(qiáng)化權(quán)利責(zé)任對等，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，深化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制改革,，構(gòu)建符合國情的監(jiān)管體系，完善履職評價和責(zé)任追究機(jī)制,，對失職,、瀆職行為嚴(yán)格追責(zé)，建立決策,、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)的終身責(zé)任追究制度,。

（三）主要目標(biāo)。

2017年年底前,，國有企業(yè)公司制改革基本完成,。到2020年,，黨組織在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位更加牢固，充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用,，國有獨(dú)資,、全資公司全面建立外部董事占多數(shù)的董事會，國有控股企業(yè)實(shí)行外部董事派出制度,，完成外派監(jiān)事會改革,；充分發(fā)揮企業(yè)家作用，造就一大批政治堅(jiān)定,、善于經(jīng)營,、充滿活力的董事長和職業(yè)經(jīng)理人，培育一支德才兼?zhèn)?、業(yè)務(wù)精通,、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)亩隆⒈O(jiān)事隊(duì)伍,；黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全面落實(shí),，企業(yè)民主監(jiān)督和管理明顯改善；遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律,，使國有企業(yè)成為依法自主經(jīng)營,、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險,、自我約束,、自我發(fā)展的市場主體。

二,、 規(guī)范主體權(quán)責(zé)

健全以公司章程為核心的企業(yè)制度體系,，充分發(fā)揮公司章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用，依照法律法規(guī)和公司章程,，嚴(yán)格規(guī)范履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)（以下簡稱出資人機(jī)構(gòu)）,、股東會（包括股東大會，下同）,、董事會,、經(jīng)理層、監(jiān)事會,、黨組織和職工代表大會的權(quán)責(zé),，強(qiáng)化權(quán)利責(zé)任對等，保障有效履職,，完善符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和我國國情的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),，進(jìn)一步提升國有企業(yè)運(yùn)行效率。

（一）理順出資人職責(zé),，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式,。

1. 股東會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu),。股東會主要依據(jù)法律法規(guī)和公司章程，通過委派或更換董事,、監(jiān)事（不含職工代表）,，審核批準(zhǔn)董事會、監(jiān)事會年度工作報告,，批準(zhǔn)公司財務(wù)預(yù)決算,、利潤分配方案等方式，對董事會,、監(jiān)事會以及董事,、監(jiān)事的履職情況進(jìn)行評價和監(jiān)督。出資人機(jī)構(gòu)根據(jù)本級人民政府授權(quán)對國家出資企業(yè)依法享有股東權(quán)利,。

2. 國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由出資人機(jī)構(gòu)依法行使股東會職權(quán),。以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，對直接出資的國有獨(dú)資公司，出資人機(jī)構(gòu)重點(diǎn)管好國有資本布局,、規(guī)范資本運(yùn)作,、強(qiáng)化資本約束、提高資本回報,、維護(hù)資本安全,。對國有全資公司、國有控股企業(yè),，出資人機(jī)構(gòu)主要依據(jù)股權(quán)份額通過參加股東會議,、審核需由股東決定的事項(xiàng)、與其他股東協(xié)商作出決議等方式履行職責(zé),，除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外,，不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營活動。

3. 出資人機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)和公司章程規(guī)定行使股東權(quán)利,、履行股東義務(wù),，有關(guān)監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)依法納入公司章程。按照以管資本為主的要求,，出資人機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變工作職能,、改進(jìn)工作方式，加強(qiáng)公司章程管理,，清理有關(guān)規(guī)章,、規(guī)范性文件，研究提出出資人機(jī)構(gòu)審批事項(xiàng)清單,，建立對董事會重大決策的合規(guī)性審查機(jī)制,，制定監(jiān)事會建設(shè),、責(zé)任追究等具體措施，適時制定國有資本優(yōu)先股和國家特殊管理股管理辦法,。

（二）加強(qiáng)董事會建設(shè),，落實(shí)董事會職權(quán)。

1. 董事會是公司的決策機(jī)構(gòu),，要對股東會負(fù)責(zé),，執(zhí)行股東會決定，依照法定程序和公司章程授權(quán)決定公司重大事項(xiàng),，接受股東會,、監(jiān)事會監(jiān)督，認(rèn)真履行決策把關(guān),、內(nèi)部管理,、防范風(fēng)險、深化改革等職責(zé),。國有獨(dú)資公司要依法落實(shí)和維護(hù)董事會行使重大決策,、選人用人、薪酬分配等權(quán)利,，增強(qiáng)董事會的獨(dú)立性和權(quán)威性,，落實(shí)董事會年度工作報告制度；董事會應(yīng)與黨組織充分溝通,，有序開展國有獨(dú)資公司董事會選聘經(jīng)理層試點(diǎn),，加強(qiáng)對經(jīng)理層的管理和監(jiān)督。

2. 優(yōu)化董事會組成結(jié)構(gòu),。國有獨(dú)資,、全資公司的董事長、總經(jīng)理原則上分設(shè),，應(yīng)均為內(nèi)部執(zhí)行董事,，定期向董事會報告工作。國有獨(dú)資公司的董事長作為企業(yè)法定代表人,，對企業(yè)改革發(fā)展負(fù)首要責(zé)任,，要及時向董事會和國有股東報告重大經(jīng)營問題和經(jīng)營風(fēng)險。國有獨(dú)資公司的董事對出資人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),，接受出資人機(jī)構(gòu)指導(dǎo),，其中外部董事人選由出資人機(jī)構(gòu)商有關(guān)部門提名，并按照法定程序任命,。國有全資公司,、國有控股企業(yè)的董事由相關(guān)股東依據(jù)股權(quán)份額推薦派出，由股東會選舉或更換，國有股東派出的董事要積極維護(hù)國有資本權(quán)益,；國有全資公司的外部董事人選由控股股東商其他股東推薦,，由股東會選舉或更換；國有控股企業(yè)應(yīng)有一定比例的外部董事,，由股東會選舉或更換,。

3. 規(guī)范董事會議事規(guī)則。董事會要嚴(yán)格實(shí)行集體審議,、獨(dú)立表決,、個人負(fù)責(zé)的決策制度，平等充分發(fā)表意見,，一人一票表決,，建立規(guī)范透明的重大事項(xiàng)信息公開和對外披露制度，保障董事會會議記錄和提案資料的完整性,，建立董事會決議跟蹤落實(shí)以及后評估制度,，做好與其他治理主體的聯(lián)系溝通。董事會應(yīng)當(dāng)設(shè)立提名委員會,、薪酬與考核委員會,、審計(jì)委員會等專門委員會，為董事會決策提供咨詢,，其中薪酬與考核委員會、審計(jì)委員會應(yīng)由外部董事組成,。改進(jìn)董事會和董事評價辦法,，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企業(yè)特點(diǎn)的考核評價體系及激勵機(jī)制,。

4. 加強(qiáng)董事隊(duì)伍建設(shè),。開展董事任前和任期培訓(xùn)，做好董事派出和任期管理工作,。建立完善外部董事選聘和管理制度,，嚴(yán)格資格認(rèn)定和考試考察程序，拓寬外部董事來源渠道,，擴(kuò)大專職外部董事隊(duì)伍,，選聘一批現(xiàn)職國有企業(yè)負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任專職外部董事，定期報告外部董事履職情況,。國有獨(dú)資公司要健全外部董事召集人制度,，召集人由外部董事定期推選產(chǎn)生。外部董事要與出資人機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通,。

（三）維護(hù)經(jīng)營自主權(quán),，激發(fā)經(jīng)理層活力。

1. 經(jīng)理層是公司的執(zhí)行機(jī)構(gòu),，依法由董事會聘任或解聘,，接受董事會管理和監(jiān)事會監(jiān)督,。總經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé),，依法行使管理生產(chǎn)經(jīng)營,、組織實(shí)施董事會決議等職權(quán)，向董事會報告工作,，董事會閉會期間向董事長報告工作,。

2. 建立規(guī)范的經(jīng)理層授權(quán)管理制度，對經(jīng)理層成員實(shí)行與選任方式相匹配,、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng),、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國有獨(dú)資公司經(jīng)理層逐步實(shí)行任期制和契約化管理,。根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),、市場化程度等不同情況，有序推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè),，逐步擴(kuò)大職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍,，有序?qū)嵭惺袌龌匠辏剿魍晟浦虚L期激勵機(jī)制,，研究出臺相關(guān)指導(dǎo)意見,。國有獨(dú)資公司要積極探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合,，暢通企業(yè)經(jīng)理層成員與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道,。開展出資人機(jī)構(gòu)委派國有獨(dú)資公司總會計(jì)師試點(diǎn)。

（四）發(fā)揮監(jiān)督作用,，完善問責(zé)機(jī)制,。

1. 監(jiān)事會是公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立,，對董事會,、經(jīng)理層成員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。要提高專職監(jiān)事比例,，增強(qiáng)監(jiān)事會的獨(dú)立性和權(quán)威性,。對國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資企業(yè)依法實(shí)行外派監(jiān)事會制度。外派監(jiān)事會由政府派出,，負(fù)責(zé)檢查企業(yè)財務(wù),，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會、經(jīng)理層履職情況,，不參與,、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理活動。

2. 健全以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，支持和保證職工代表大會依法行使職權(quán),，加強(qiáng)職工民主管理與監(jiān)督,，維護(hù)職工合法權(quán)益。國有獨(dú)資,、全資公司的董事會,、監(jiān)事會中須有職工董事和職工監(jiān)事。建立國有企業(yè)重大事項(xiàng)信息公開和對外披露制度,。

3. 強(qiáng)化責(zé)任意識,，明確權(quán)責(zé)邊界，建立與治理主體履職相適應(yīng)的責(zé)任追究制度,。董事,、監(jiān)事、經(jīng)理層成員應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)和公司章程,，對公司負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù),；要將其信用記錄納入全國信用信息共享平臺，違約失信的按規(guī)定在“信用中國”網(wǎng)站公開,。董事應(yīng)當(dāng)出席董事會會議,，對董事會決議承擔(dān)責(zé)任；董事會決議違反法律法規(guī)或公司章程,、股東會決議,，致使公司遭受嚴(yán)重?fù)p失的，應(yīng)依法追究有關(guān)董事責(zé)任,。經(jīng)理層成員違反法律法規(guī)或公司章程,，致使公司遭受損失的，應(yīng)依法追究有關(guān)經(jīng)理層成員責(zé)任,。執(zhí)行董事和經(jīng)理層成員未及時向董事會或國有股東報告重大經(jīng)營問題和經(jīng)營風(fēng)險的，應(yīng)依法追究相關(guān)人員責(zé)任,。企業(yè)黨組織成員履職過程中有重大失誤和失職,、瀆職行為的，應(yīng)按照黨組織有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格追究責(zé)任,。按照“三個區(qū)分開來”的要求,，建立必要的改革容錯糾錯機(jī)制，激勵企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員干事創(chuàng)業(yè),。

（五）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),，發(fā)揮政治優(yōu)勢。

1. 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢,。要明確黨組織在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確黨組織在企業(yè)決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，使黨組織成為企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分,。要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用,，領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)思想政治工作，支持董事會,、監(jiān)事會,、經(jīng)理層依法履行職責(zé)，保證黨和國家方針政策的貫徹執(zhí)行,。

2. 充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察,、巡視、審計(jì)等監(jiān)督作用,，國有企業(yè)董事,、監(jiān)事、經(jīng)理層中的黨員每年要定期向黨組（黨委）報告?zhèn)€人履職和廉潔自律情況,。上級黨組織對國有企業(yè)紀(jì)檢組組長（紀(jì)委書記）實(shí)行委派制度和定期輪崗制度,，紀(jì)檢組組長（紀(jì)委書記）要堅(jiān)持原則、強(qiáng)化監(jiān)督,。紀(jì)檢組組長（紀(jì)委書記）可列席董事會和董事會專門委員會的會議,。

3. 積極探索黨管干部原則與董事會選聘經(jīng)營管理人員有機(jī)結(jié)合的途徑和方法。堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入,、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制,，符合條件的國有企業(yè)黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會、監(jiān)事會,、經(jīng)理層,，董事會、監(jiān)事會,、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組（黨委）,；黨組（黨委）書記、董事長一般由一人擔(dān)任,，推進(jìn)中央企業(yè)黨組（黨委）專職副書記進(jìn)入董事會,。在董事會選聘經(jīng)理層成員工作中，上級黨組織及其組織部門,、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮確定標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)范程序、參與考察,、推薦人選等作用,。積極探索董事會通過差額方式選聘經(jīng)理層成員,。

三、 做好組織實(shí)施

（一）及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，分層有序?qū)嵤?。在國有企業(yè)建設(shè)規(guī)范董事會試點(diǎn)基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),、完善制度,，國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)要依法改制為國有獨(dú)資公司或國有控股公司，全面建立規(guī)范的董事會,。國有資本投資,、運(yùn)營公司法人治理結(jié)構(gòu)要“一企一策”地在公司章程中予以細(xì)化。其他中央企業(yè)和地方國有企業(yè)要根據(jù)自身實(shí)際,，由出資人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),。

（二）精心規(guī)范運(yùn)作，做好相互銜接,。國有企業(yè)要按照完善法人治理結(jié)構(gòu)的要求,，全面推進(jìn)依法治企，完善公司章程,，明確內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的權(quán)利,、義務(wù)、責(zé)任,，實(shí)現(xiàn)各負(fù)其責(zé),、規(guī)范運(yùn)作、相互銜接,、有效制衡,。國務(wù)院國資委要會同有關(guān)部門和單位抓緊制定國有企業(yè)公司章程審核和批準(zhǔn)管理辦法。

金融,、文化等國有企業(yè)的改革,，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。

國務(wù)院辦公廳

2017年4月24日

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