制圖：吳美鳳

11月初，民航局運(yùn)輸司國(guó)際航空運(yùn)輸處原處長(zhǎng)魏洪因受賄罪被北京市朝陽(yáng)區(qū)中級(jí)法院判處有期徒刑三年零六個(gè)月,，涉案金額300多萬元,。

這是近期以來民航領(lǐng)域又一被宣判的落馬官員,。

經(jīng)記者調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn),，國(guó)內(nèi)民航業(yè)的“貪腐風(fēng)暴”已進(jìn)入相對(duì)密集的司法審理和宣判期,。8月4日,，民航局華北地區(qū)空中交通管理局原黨委書記趙煥光因受賄罪,、私分國(guó)有財(cái)產(chǎn)罪等罪名被遼寧省盤錦市中級(jí)法院判處有期徒刑十二年,，涉案金額320萬元。9月28日,，中國(guó)南方航空股份有限公司（下稱“南航”）原財(cái)務(wù)部總經(jīng)理盧宏業(yè)被一審判處有期徒刑七年,，涉案金額343萬元。10月14日,，中國(guó)南方航空股份有限公司原黨委常委,、副總經(jīng)理周岳海，因受賄罪被判處有期徒刑一年零六個(gè)月,，并處以罰金人民幣20萬元,。

同樣備受關(guān)注的民航局空中管理局原局長(zhǎng)助理劉德華，民航局運(yùn)輸司國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸處原處長(zhǎng)蘇紅,，南航原副總經(jīng)理,、總會(huì)計(jì)師徐杰波等人近期也已在各地法院完成了開庭審理，未來一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)陸續(xù)宣判,。

記者也從多地檢察機(jī)關(guān)了解到,，南航原黨組副書記、總經(jīng)理司獻(xiàn)民,，民航局原黨組書記,、副局長(zhǎng)周來振,，民航局空中運(yùn)輸管理局原工會(huì)主席徐東，南航原副總經(jīng)理劉纖,、陳港,、田曉東，中國(guó)國(guó)際航空（下稱“國(guó)航”）內(nèi)蒙古有限公司規(guī)劃財(cái)務(wù)部原總經(jīng)理王虹,，北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司原總經(jīng)理史博利,，廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)原總裁劉子靜，廣州白云機(jī)場(chǎng)股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東,，中國(guó)民航大學(xué)原校長(zhǎng)吳桐水,，中國(guó)民航飛行學(xué)院原院長(zhǎng)鄭孝雍、原副院長(zhǎng)吳旭勇等,，也都于近期被檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴或者已偵查終結(jié)即將被提起公訴,。

這一長(zhǎng)串的“落馬官員”名單的曝光表明，巨大利益鏈條和背后隱藏的行業(yè)監(jiān)管漏洞,、權(quán)錢交易,、稀缺資源壟斷等現(xiàn)象，是發(fā)生貪腐案件的誘因,，又是貪腐官員的落馬陷阱,。這些問題的存在為民航業(yè)的發(fā)展敲響了警鐘。

航空公司運(yùn)營(yíng)：

權(quán)力加資本催生行業(yè)亂象

2015年11月4日,，據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息,，中國(guó)南方航空集團(tuán)公司黨組副書記、總經(jīng)理,，中國(guó)南方航空股份有限公司董事長(zhǎng)司獻(xiàn)民涉嫌嚴(yán)重違紀(jì),，接受組織調(diào)查。司獻(xiàn)民是航空公司領(lǐng)域被中紀(jì)委通報(bào)調(diào)查的級(jí)別最高的官員,，所以也被業(yè)內(nèi)稱為是引爆航空業(yè)地震中最具震撼效應(yīng)的一枚“重磅炸彈”,。

在司獻(xiàn)民被查之前，南航其實(shí)已經(jīng)經(jīng)歷了一年多的人事震蕩,。從2014年底到2015年,，在中紀(jì)委巡視組進(jìn)駐南航之后，就先后有南航“一把手”司獻(xiàn)民,、南航公司副總經(jīng)理劉纖,、副總經(jīng)理陳港、公司運(yùn)行總監(jiān)田曉東,、總會(huì)計(jì)師徐杰波,、副總經(jīng)理周岳海等南航高管被查。南航這一年多時(shí)間里被調(diào)查的高管員工超過60人。這也是繼2006年,、2010年和2013年三次腐敗大案發(fā)生后,，南航又一次陷入了群體性腐敗窩案之中。

“作為國(guó)內(nèi)機(jī)隊(duì)規(guī)模最大,，航線網(wǎng)絡(luò)最廣的航空公司,，南航近年來雖然利潤(rùn)和效益有所下滑,，但公司開給高管的薪酬卻是國(guó)有航空公司中最高的,。”南航的一位內(nèi)部員工表示,，南航在經(jīng)歷大闊步的兼并重組和投資擴(kuò)張的同時(shí),，并沒有很好地厘清資本和監(jiān)管的關(guān)系，出這么大的事情也就不足為奇,。航空法專家,、西北政法大學(xué)航空與空間法研究所研究員刁偉民介紹說：“世界公認(rèn)的航空公司毛利潤(rùn)其實(shí)只有2%，航空公司有高投入低回報(bào)的特性,，購(gòu)買租賃飛機(jī),、其他航材采購(gòu)都是一筆筆高昂的數(shù)目，動(dòng)輒上億元,。如果缺乏有效的監(jiān)督和約束,，便容易引發(fā)腐敗案件?！?/p>

南航的腐敗大案頻發(fā)或許也只是民航企業(yè)深陷腐敗困局的一個(gè)縮影,。同為國(guó)有大型航空公司的國(guó)航和東航，近年來也同樣都有腐敗案件傳出,。

國(guó)航內(nèi)蒙古公司規(guī)劃財(cái)務(wù)部原總經(jīng)理王虹涉嫌貪污,、挪用公款一案，近日已由內(nèi)蒙古赤峰市巴林左旗檢察院向赤峰市巴林左旗法院依法提起公訴,。據(jù)媒體統(tǒng)計(jì),，同樣身為三大國(guó)有航空公司的東航在2006年到2016年間共有12位高管因貪腐落馬。2015年3月19日由上海市檢察院提起公訴的東航原副總經(jīng)理陳海鞠,，于2016年6月24日被上海高院終審判決有期徒刑十三年,，并處沒收財(cái)產(chǎn)人民幣100萬元。

青島大學(xué)反腐倡廉研究中心常務(wù)副主任,、教授張德友告訴記者：“涉及民航業(yè)腐敗的‘權(quán)’不僅指的是行政主管部門的行政審批權(quán),，還有國(guó)有航空公司的行業(yè)壟斷權(quán)。這兩個(gè)權(quán)哪個(gè)監(jiān)管不嚴(yán)都容易出問題,，國(guó)有航企的行業(yè)壟斷權(quán)一樣是權(quán)力尋租的腐敗溫床,。”

從去年年底中央第十二巡視組對(duì)民航局和中央第九巡視組對(duì)東航進(jìn)行過專項(xiàng)巡視后反饋的問題當(dāng)中,，我們或許可以看到航空公司難以逃脫腐敗旋渦的根源,。一些航空公司干部員工利用公司資源進(jìn)行利益輸送,，有的領(lǐng)導(dǎo)人員成立關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行同業(yè)經(jīng)營(yíng)，航空貨運(yùn)大量委托代理,，客運(yùn)營(yíng)銷重復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)票代理商,，大量贈(zèng)送免優(yōu)票。而且航空公司選人用人方面規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng),，程序不夠規(guī)范,，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員出現(xiàn)“帶病提拔”“帶病上崗”，部分航企還與特定關(guān)聯(lián)企業(yè)“定向合作”,，成立公司“定制推廣”專用設(shè)備,，“內(nèi)外勾結(jié)”形成航材采購(gòu)腐敗“利益鏈”，蠶食國(guó)有資產(chǎn),，造成國(guó)有資本管理失控,，共生性腐敗問題突出。

北京航空航天大學(xué)廉政研究所副所長(zhǎng)杜治洲表示,，民航業(yè)腐敗的根源是權(quán)力,，但是資本在一定程度上也起到了推波助瀾的作用，甚至有些時(shí)候還會(huì)綁架權(quán)力,，在民航領(lǐng)域資金高度集中的背景下,，尋租機(jī)會(huì)更是無處不在。

機(jī)場(chǎng)基建投入：

被忽視的風(fēng)險(xiǎn)防控

隨著國(guó)家對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視和擴(kuò)大投資,，尤其是近幾年國(guó)內(nèi)三四線城市對(duì)于擁有地方機(jī)場(chǎng)的執(zhí)著期待,，民航基建投資正在重新回歸快車道。

從2015年年底民航公布的基本數(shù)據(jù)和發(fā)展預(yù)期指標(biāo)來看,，2015年,，民航局重點(diǎn)推進(jìn)了193個(gè)大中型民航建設(shè)項(xiàng)目，總投資達(dá)到5000億元,。而即將過去的2016年全年,，民航局共計(jì)劃開工重點(diǎn)項(xiàng)目11個(gè)，續(xù)建項(xiàng)目52個(gè),，全行業(yè)預(yù)計(jì)固定資產(chǎn)投資也高達(dá)770億元,。到“十三五”末期，全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總量將達(dá)到272個(gè),，通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量也將翻倍,。“需求其實(shí)主要集中在中西部的三四線城市,，但航空業(yè)快速發(fā)展出現(xiàn)的巨量資金涌向民航基建,、航材采購(gòu)需求量增大、機(jī)場(chǎng)有限資源分配不均等問題容易讓基建和機(jī)場(chǎng)管理成為腐敗高發(fā)地?！睆埖掠驯硎?。

自2015年以來，國(guó)內(nèi)幾大樞紐機(jī)場(chǎng)就有三名高管被帶走調(diào)查,。2015年9月,，首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司原總經(jīng)理史博利被曝“貪污受賄上億元”被紀(jì)檢部門帶走，相關(guān)司法機(jī)關(guān)正進(jìn)行補(bǔ)充偵查,；2016年8月10日,，廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)原總經(jīng)理劉子靜因涉嫌受賄被廣州市人民檢察院偵查終結(jié)并移交起訴；2016年7月,，廣東省紀(jì)檢機(jī)關(guān)通報(bào)廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東“熱衷求神算卦,、出門看黃歷,、辦事算時(shí)辰”,，其因收受巨額賄賂已被移交司法機(jī)關(guān)處理。

有業(yè)內(nèi)人士分析,，首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理史博利的“落馬”可能主要還是因?yàn)橹捌湓趽?dān)任民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)時(shí)手握多項(xiàng)審批許可權(quán)而存在的權(quán)錢交易有關(guān),，但也不能排除與他在成為首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)“老總”崗位時(shí)正趕上機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建新建存在的大量尋租空間有關(guān)。

刁偉民介紹說,，為了解決首都機(jī)場(chǎng)激烈的航班航線時(shí)刻資源競(jìng)爭(zhēng),，北京新機(jī)場(chǎng)去年已經(jīng)正式動(dòng)工開建，一批航空公司為能成功爭(zhēng)奪基地航空的許可而摩拳擦掌——成為基地航空往往意味著能夠優(yōu)先獲得時(shí)刻等資源的分配,。北京新機(jī)場(chǎng)能否實(shí)現(xiàn)公平的基地航空準(zhǔn)入制度,，也將關(guān)系著新機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)能否擺脫以往尋租模式阻礙，以更加市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)時(shí)刻資源的合理化配置,。

在一項(xiàng)由外資航空調(diào)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查中顯示,，目前國(guó)內(nèi)交通基建類的投資回報(bào)大概是在3%至4%左右。特別是在未來機(jī)場(chǎng)基建將會(huì)主要集中于中西部地區(qū)和三四線城市這一前提下,，新建擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)的盈利能力更加不樂觀,。原民航總局局長(zhǎng)李家祥曾在一次民航領(lǐng)域的專題研討會(huì)上指出，全國(guó)200多個(gè)機(jī)場(chǎng)大概只有50個(gè)是賺錢的,，其他基本都處于虧損狀態(tài),。

連年虧損的中小機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀并不能阻擋地方政府建設(shè)中小機(jī)場(chǎng)的熱情，因?yàn)樾陆C(jī)場(chǎng)不僅要考慮直接經(jīng)濟(jì)收益,，還要考慮機(jī)場(chǎng)建設(shè)帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，所以各地呈現(xiàn)出“越虧越建,、越建越虧,、越虧越補(bǔ)貼”的怪象。

“國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和航空基建還不能說完全處于市場(chǎng)化狀態(tài)，行政的支持干預(yù)無處不在,。巨額投資的涌入,，讓民航基建項(xiàng)目和機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理體現(xiàn)出高資本、高投入,、大空間的特性,，也讓其成為腐敗機(jī)會(huì)更多、風(fēng)險(xiǎn)更大的一個(gè)特殊領(lǐng)域,?！钡髠ッ穹治稣f。

行政管理主體：

資源稀缺,、行政壟斷易生腐敗

從民航局空管局原局長(zhǎng)助理劉德華,、民航局國(guó)內(nèi)運(yùn)輸處原處長(zhǎng)蘇紅、民航局運(yùn)輸司國(guó)際航空運(yùn)輸處原處長(zhǎng)魏洪,、民航局原副局長(zhǎng)周來振,，再到以前就任過民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)的首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理史博利，這些官員的落馬似乎引發(fā)了連鎖效應(yīng),，形成了民航局有史以來最大的“窩案”,。

這其中，民航局運(yùn)輸司因?yàn)樯硖幟窈较到y(tǒng)最核心部門的位置,，所以成為權(quán)錢交易和“反腐風(fēng)暴”的中心點(diǎn),。魏洪、蘇紅,、史博利,，還有曾經(jīng)民航歷史上最著名的張志忠案（曾任民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)），就都出自民航局運(yùn)輸司,。

根據(jù)中國(guó)民用航空局官方網(wǎng)站的介紹,，民航局運(yùn)輸司的主要職責(zé)共有17項(xiàng)，其中多項(xiàng)涉及審批和許可,，比如：負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)機(jī)構(gòu)的許可管理,；審核航空運(yùn)輸企業(yè)間簽訂的有關(guān)聯(lián)盟、代號(hào)共享等合作協(xié)議并監(jiān)督實(shí)施,；對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)及其航線航班實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可管理,；審核航空運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)申請(qǐng)并監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)通用航空企業(yè)開展境外通用航空業(yè)務(wù)及特殊通用航空作業(yè)任務(wù)的審核工作等,。

因幫忙加快辦理航線審批,，并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好處費(fèi)”共計(jì)549萬余元,，2016年9月,，蘇紅涉嫌受賄罪在北京市二中院出庭受審,。據(jù)檢察機(jī)關(guān)辦案人員介紹：“她以前主要負(fù)責(zé)整個(gè)航空運(yùn)輸規(guī)章的起草、航空經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可和節(jié)假日加班包機(jī),。在2010年前,，航空公司的經(jīng)營(yíng)許可實(shí)行首任責(zé)任制，如果同時(shí)有多家公司申請(qǐng),，身為民航局運(yùn)輸司國(guó)內(nèi)運(yùn)輸處處長(zhǎng)的她就有權(quán)決定哪家公司可以獲得許可,。所以她也成為眾多航空公司爭(zhēng)相討好的對(duì)象?！币?yàn)檫\(yùn)輸司可以對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)及航線航班實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可管理,，這個(gè)部門被稱為民航局最有實(shí)權(quán)的部門，成為各大航企趨之若鶩討好的對(duì)象,。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任助理宋偉認(rèn)為：“像民航局運(yùn)輸司這樣的民航主管部門手里權(quán)力過于集中,，而隨著國(guó)內(nèi)民航業(yè)發(fā)展需求旺盛導(dǎo)致的資源稀缺問題，腐敗也就容易呈現(xiàn)不斷高發(fā)態(tài)勢(shì),。治理與腐敗是一個(gè)硬幣的兩面,，在現(xiàn)有管理水平落后又相對(duì)封閉的情況下，民航業(yè)有效和廉潔治理很難實(shí)現(xiàn),?！?/p>

“稀缺的行業(yè)資源和過于繁瑣的審批程序催生系統(tǒng)權(quán)錢交易,。航空公司拿到黃金航線的黃金時(shí)刻就等于取得了只賺不賠的保證書,，但擁擠的機(jī)場(chǎng)和航路注定了這些有限的黃金資源只能成為少數(shù)人的寶藏，僧多粥少的局面就催生了各種權(quán)力亂象和腐敗,?！钡髠ッ窠榻B道。

一位曾經(jīng)供職過國(guó)有航企的公司高層表示：“國(guó)內(nèi)航空發(fā)展快,，每年新增航線多,，但是航域和航線資源就那么一點(diǎn)，想要拿到好航線,、好時(shí)刻,，肯定要跟上面搞好關(guān)系?！敝皇窃谶@上面,，每家航空公司的做法可能不太一樣，有的航空公司請(qǐng)吃請(qǐng)喝,，贊助旅游,，而有的航空公司則曾經(jīng)有段時(shí)間定期給審批部門送上“航線協(xié)調(diào)費(fèi)”。

杜治洲告訴記者：“民航系統(tǒng)滋生腐敗的溫床主要表現(xiàn)在兩端,，一邊是掌握稀缺資源的行政審批部門,，一邊是擁有壟斷特權(quán)的實(shí)權(quán)部門,，比如航空公司和機(jī)場(chǎng)的管理者，以前所說的‘批,、建,、票、財(cái)’的說法就分別代表航線審批,、基礎(chǔ)建設(shè),、市場(chǎng)營(yíng)銷和資金管理，這也被公認(rèn)為民航領(lǐng)域腐敗最高發(fā)的四個(gè)領(lǐng)域,。就因?yàn)闄?quán)力尋租空間主要集中在稀缺資源的航線審批,，航班航線時(shí)刻申請(qǐng)，以及之前提到的投資,、工程建設(shè),、物資航材設(shè)備采購(gòu)等方面，所以民航業(yè)近年來發(fā)生的腐敗案件,，90%都集中在這些地方,。這也是因?yàn)槊窈较到y(tǒng)具有很強(qiáng)的封閉性、很高的門檻,，信息又過于不透明,、利益糾葛嚴(yán)重，所以腐敗案件往往是窩案串案頻發(fā),、產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)合貪腐,、跨部門協(xié)同作戰(zhàn)?！?/p>

“要想解決這些問題,，首先就是要下放和減少民航主管部門的權(quán)力，加強(qiáng)市場(chǎng)化水平,，保證公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立,，推進(jìn)民航管理信息化水平和信息公開，接受外部專門機(jī)構(gòu)和全社會(huì)的監(jiān)督,，讓陽(yáng)光來‘曬死’民航業(yè)的腐敗,。”杜治洲和宋偉等專家學(xué)者都這么認(rèn)為,。

張德友指出,，我國(guó)民航的市場(chǎng)化改革被很多人稱之為“半拉子工程”，但也不能不看到在改革過程中對(duì)解除民航價(jià)格管制,、逐步向民營(yíng)資本開放市場(chǎng),、打破壟斷局面、提升管理效率等方面還是有明顯的進(jìn)步,。這就表明,，市場(chǎng)化改革和反腐敗改革要一起進(jìn)行,，不能偏廢，也不能用一個(gè)改革去代替另一個(gè)改革,?！叭绻荒馨褭?quán)力關(guān)進(jìn)籠子，就會(huì)有更多官員被關(guān)進(jìn)籠子,?！?/p>

“冰凍三尺，非一日之寒,。幾個(gè)貪官的落馬,、幾條規(guī)則的改變，不能從根本上改變整個(gè)民航業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,，必須從制度和監(jiān)管體系上入手,，才能讓改革更加有效和健康。我們可以借鑒國(guó)外的成熟做法,，例如歐洲有些國(guó)家聘請(qǐng)中立的專家成立航線協(xié)調(diào)委員會(huì)來專門協(xié)調(diào)時(shí)刻分配,，對(duì)有的熱門航線要進(jìn)行公開拍賣等，都可以有效地避免權(quán)力尋租,?！钡髠ッ裉岢鼋ㄗh。

民航業(yè)屬于特殊行業(yè),，技術(shù)專業(yè)性強(qiáng),，如何強(qiáng)化管理、預(yù)防腐敗就顯得尤為重要,。在民航領(lǐng)域外部監(jiān)督很難到位的情況下,，如何通過體制改革，形成良好的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,，已是不容回避的問題。民航系統(tǒng)腐敗的高發(fā)頻發(fā)已經(jīng)引起了監(jiān)管層的高度重視,，民航局制定了《2013-2017建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的實(shí)施意見》,，能否在未來幾年真正形成民航業(yè)“不想腐、不能腐,、不敢腐”的有效機(jī)制,，我們拭目以待。