新形勢(shì)下的農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系,。

近日,，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,，提出深化農(nóng)村土地制度改革,，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,，放活土地經(jīng)營權(quán)。這標(biāo)志著農(nóng)村土地改革迎來“三權(quán)分置”時(shí)代,，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一重大制度創(chuàng)新,。

省農(nóng)委經(jīng)管處副處長秦仲華介紹，十一屆三中全會(huì)以后,，土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”,，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性。當(dāng)前的改革,，則是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán),、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局,。這樣的制度安排,，既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，也受城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的推動(dòng),。

2000年以來,，像全國大部分地區(qū)一樣，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益加速,，規(guī)模經(jīng)營比重提升,，新型經(jīng)營主體數(shù)量迅速增加。截至今年9月底,，全省耕地流轉(zhuǎn)3138萬畝,，流轉(zhuǎn)率已達(dá)49.6%。全省家庭農(nóng)場(chǎng)4.8萬家,，居全國第一,。農(nóng)民合作社7.4萬家，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體超1000家,。與此同時(shí),，全省城鎮(zhèn)化率也已突破50%。

“每年大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多,。 ”安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院教授范和生認(rèn)為,，“三權(quán)分置”順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,，助力農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,。

事實(shí)上，“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐已有多年,。早在2014年,，中央出臺(tái)意見引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，就提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”,。但秦仲華表示，此次印發(fā)意見,，是首次在系統(tǒng)總結(jié)前期實(shí)踐探索基礎(chǔ)上,，從制度上對(duì)“三權(quán)分置”作出安排，明確界定了“三權(quán)”內(nèi)涵,、邊界及相互關(guān)系,。

記者留意到，意見明確“土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有,、使用,、收益和處分的權(quán)利。 ”“土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有,、使用和收益的權(quán)利,。 ”“土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利,。 ”范和生表示,，權(quán)益邊界的明確，不僅有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，還有助于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范操作,，化解矛盾，更好維護(hù)各方權(quán)益,。

著力放活經(jīng)營權(quán),，穩(wěn)定新型經(jīng)營主體預(yù)期收益，優(yōu)化土地資源配置實(shí)施“三權(quán)分置”,，一個(gè)明確的政策指向是加快放活土地經(jīng)營權(quán),、優(yōu)化土地資源配置，更好地促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。為此,，意見通過一系列制度設(shè)計(jì),，賦予新型經(jīng)營主體更多土地經(jīng)營權(quán)能。

記者看到,，意見提出要“平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán),，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。 ”特別是明確“經(jīng)承包農(nóng)戶同意,，可依法依規(guī)改良土壤,、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、附屬,、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償,。 ”并“有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地,。 ”這些措施非常切合實(shí)際，針對(duì)性強(qiáng),。

據(jù)了解,，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)合同普遍期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長,，新型經(jīng)營主體不敢作長期投入,，極大阻礙了農(nóng)田設(shè)施改善、耕地保護(hù)和地力提升,。近幾年我省實(shí)施綠色增產(chǎn)攻關(guān),，農(nóng)藥和化肥零增長行動(dòng)等，以扭轉(zhuǎn)土地肥力和經(jīng)營效益下降局面,。但在長期收益無法保障情況下,，大戶采用新肥料、新技術(shù)的意愿不高,。秦仲華表示,，新的制度安排如果能落地，將提升新型經(jīng)營主體長遠(yuǎn)發(fā)展的信心,，加大投入,，提升土地產(chǎn)出率和資源利用率。

與此同時(shí),，意見強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持農(nóng)地集體所有這條改革底線,，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位,，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán),。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),，對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民的土地承包權(quán)問題，意見也明確表示,，地方政府不得強(qiáng)行要求農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或退出,。這無疑為農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”?！艾F(xiàn)在很多農(nóng)民不愿進(jìn)城,，原因有很多，其中最大的擔(dān)心就是在城里落了戶,，承包地會(huì)不會(huì)被收回去,。意見明確回答了這個(gè)問題，強(qiáng)調(diào)承包權(quán)不因職業(yè),、居住地的變動(dòng)而變動(dòng),。這化解了農(nóng)民顧慮。 ”范和生說,。

因地制宜,，由點(diǎn)及面開展，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排

在農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中,，安徽具有特殊地位。正是源于小崗村的改革,，驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”,，極大釋放了生產(chǎn)力。同樣,，今天在“三權(quán)分置”探索中,，安徽也走在前列。

秦仲華介紹,，2014年我省就啟動(dòng)了土地確權(quán)登記頒證的整省試點(diǎn),。在此基礎(chǔ)上，各地探索“三權(quán)分置”有效辦法,，積極有序發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,，加快釋放土地制度改革紅利。統(tǒng)籌推進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度,、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制等重點(diǎn)領(lǐng)域改革，為農(nóng)村發(fā)展提供新動(dòng)力,。

據(jù)省確權(quán)辦統(tǒng)計(jì),，截至9月底，首批20個(gè)土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)縣(區(qū))共頒證322.9萬本,，占已測(cè)繪農(nóng)戶總數(shù)的99.7%,；完成323.8萬戶農(nóng)戶資料歸檔,，占已測(cè)繪農(nóng)戶總數(shù)的100%；第二批65個(gè)縣(市,、區(qū))發(fā)證率達(dá)94.2%,；第三批28個(gè)縣(區(qū))也按計(jì)劃推進(jìn)。

放活經(jīng)營權(quán)是時(shí)代必然,，但意見也強(qiáng)調(diào),，要“保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革,。 ”對(duì)此,，秦仲華表示，這是因?yàn)楦鞯剞r(nóng)村情況千差萬別,，一刀切盲目推進(jìn)必然會(huì)損害農(nóng)民利益,。必須因地制宜，由點(diǎn)及面開展,，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排,。意見因此也明確，鼓勵(lì)在實(shí)踐中“積極探索農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權(quán),、監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等的具體方式,。 ”

從實(shí)際情況看，我省一些地方土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性不足,，缺乏長效約束機(jī)制,。有的投資者抱有投機(jī)心理，下鄉(xiāng)伺機(jī)謀利,，存在“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向,。有的地方政府片面追求高流轉(zhuǎn)率，人為壘大戶,，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入短期化,，可持續(xù)性差，不利于糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定,。

對(duì)此,，經(jīng)營權(quán)放活的同時(shí)，意見還明晰農(nóng)民集體的義務(wù),，不僅要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包,、調(diào)整、監(jiān)督,、收回等各項(xiàng)權(quán)能,，而且有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，“并采取措施防止和糾正長期拋荒,、毀損土地,、非法改變土地用途等行為,。”這些規(guī)定都是最大程度保護(hù)農(nóng)民利益,，確保土地在流轉(zhuǎn)中“不改姓”,。