“千斤重?fù)?dān)，壓力陡增”,。

1月30日晚間,，山東省蒼山縣農(nóng)安辦的一位負(fù)責(zé)人用這八個(gè)字婉拒了記者的采訪,。

用這位負(fù)責(zé)人的話來(lái)說(shuō),，“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全,，‘千斤’壓力并不夸張”,。

這個(gè)“陡增”來(lái)源于2016年中央一號(hào)文件——“強(qiáng)化食品安全責(zé)任制,，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)的重要考核指標(biāo),。”

輿論普遍認(rèn)為,，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導(dǎo)干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起,。

“對(duì)于中央的表態(tài)，地方相關(guān)官員感覺(jué)壓力大是必然的,。此舉也正是為了督促地方政府把更多精力放在食品安全問(wèn)題上,。”南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),，2016年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)食品安全責(zé)任制,，因?yàn)槭称钒踩c農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有著密切聯(lián)系,。食品安全責(zé)任制包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任,、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。下一步,，從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范,、監(jiān)督,、檢查,、獎(jiǎng)懲措施的落實(shí)。

雷厲風(fēng)行下仍不盡如人意

兩年內(nèi),，市人大代表就食品安全兩次質(zhì)疑,，可板子卻不知道打在誰(shuí)身上。

這是媒體記者一年多前在廣東省深圳市采訪時(shí)的見(jiàn)聞,。在座談會(huì)上,，當(dāng)人大代表們問(wèn)，這座城市這些年投入數(shù)億元,，提了如此多構(gòu)建食品安全的政策規(guī)劃,，現(xiàn)在落實(shí)多少？面對(duì)這一問(wèn)題,，實(shí)務(wù)部門負(fù)責(zé)人說(shuō),，這個(gè)機(jī)構(gòu)是剛成立的，他是剛上任的,，落實(shí)和執(zhí)行情況還要進(jìn)一步梳理才能回答,。

這樣的回答似乎代表了目前中國(guó)很多城市食品安全問(wèn)題的監(jiān)管情況——機(jī)構(gòu)調(diào)整了，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也多次變化,，但食品安全問(wèn)題依然存在,。

也就是說(shuō)，錢花了,，效果如何,、向誰(shuí)問(wèn)責(zé)、板子打在誰(shuí)身上,，卻不知道了,。

“這也說(shuō)明一項(xiàng)制度若存在推責(zé)的漏洞，當(dāng)需要問(wèn)責(zé)的時(shí)候,，問(wèn)責(zé)就不可能進(jìn)行下去,。”這座城市的法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人似乎一語(yǔ)道破了其中“玄機(jī)”——現(xiàn)在部門立法中最重要的一個(gè)現(xiàn)象就是從以前的爭(zhēng)權(quán)到現(xiàn)在的推責(zé),。一旦出了問(wèn)題,，各個(gè)部門都能找到理由推脫。

“據(jù)媒體披露,，近七年來(lái)在國(guó)內(nèi)所發(fā)生的一系列重大食品安全事件中,，背后都有監(jiān)管不力的影子，造成監(jiān)管不力的一個(gè)重要因素直指行業(yè)監(jiān)管人員瀆職與腐敗,，在個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員充當(dāng)違法企業(yè)保護(hù)傘的情況,。七年來(lái)，食品安全事件涉案公職人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年增多趨勢(shì),?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉向記者介紹說(shuō),。

對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠表示認(rèn)同：“近年來(lái)的食品安全事件,，對(duì)相關(guān)企業(yè)的司法追責(zé)做到了雷厲風(fēng)行,，但對(duì)失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問(wèn)責(zé)未到位,。到目前為止,，真正因?yàn)槭称钒踩漶R的官員很少,。同時(shí),，食品安全事件問(wèn)責(zé)還表現(xiàn)出隨意性強(qiáng)、問(wèn)責(zé)不持續(xù)等特點(diǎn),?！?/p>

“有的地方只追究具體職能部門監(jiān)管人員的責(zé)任，有的卻選擇追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。食品安全事件發(fā)生后,，如何追究政府部門的監(jiān)管失職責(zé)任？如何認(rèn)定責(zé)任,？這些困惑都加劇了現(xiàn)實(shí)中食品安全事件問(wèn)責(zé)的混亂,。”孫憲忠說(shuō),。

明文規(guī)定下尚不健全

正因問(wèn)責(zé)不力,，2016年中央一號(hào)文件中提出了“強(qiáng)化食品安全責(zé)任制”。

“其實(shí),，這幾年的中央一號(hào)文件都講過(guò)食品安全問(wèn)題,，去年提出數(shù)量質(zhì)量雙安全，今年提出加強(qiáng)責(zé)任制,。因?yàn)槲覈?guó)食品的生產(chǎn)地和銷售地是不同的,，有些地方出于地方保護(hù)主義，不一定很認(rèn)真貫徹落實(shí)文件,，不認(rèn)真查處本地生產(chǎn)企業(yè),。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng),、食品安全專家鄭風(fēng)田在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),，“中央希望通過(guò)食品安全責(zé)任制給相關(guān)部門以及官員提個(gè)醒，一個(gè)地方出現(xiàn)食品安全問(wèn)題,，就處理領(lǐng)導(dǎo)干部,，這樣會(huì)遏制一部分地方保護(hù)主義，讓地方領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)注食品安全,?！?/p>

江蘇省人民檢察院公訴一處副處長(zhǎng)鄭雯靜曾對(duì)近三年江蘇省檢察機(jī)關(guān)查辦的與食品有關(guān)的瀆職案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì),，她注意到，在涉案的41人中,，有接近三分之二是行政不作為,，有三分之一是行政亂作為，而且全部來(lái)自基層一線執(zhí)法部門,。

“通過(guò)辦理這些案件,，發(fā)現(xiàn)有些問(wèn)責(zé)困難案件是因?yàn)榉侄伪O(jiān)管，部門過(guò)多,，職責(zé)交叉,。有時(shí)候執(zhí)法有沖突，有時(shí)候有脫節(jié),。比如主管部門的規(guī)定之間有可能存在不一致的地方,，地方法規(guī)和中央法規(guī)之間也會(huì)有沖突的地方，包括有些問(wèn)題沒(méi)有部門去管,?！编嶖╈o分析說(shuō)，“而在這方面,，新食品安全法有了較大突破,。比如在行政問(wèn)責(zé)的主體上，不僅包括了地方政府,，而且也包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門,，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)都是問(wèn)責(zé)的主體。另外還明確了對(duì)哪些情形必須要問(wèn)責(zé),?！?/p>

那么，問(wèn)題來(lái)了,，法律已經(jīng)明文規(guī)定,，為何問(wèn)責(zé)效果并未盡顯？

對(duì)此,，宋華琳的解讀是：“關(guān)于食品安全及其行政問(wèn)責(zé)的立法雖然存在,，但是并不健全，也沒(méi)有形成體系,。任何一種監(jiān)管都不能寄托于某一部法律單一的指引和規(guī)范,，需要建立一個(gè)全面立體的法律體系，自上而下應(yīng)該有基本的法律,、行政法規(guī),、規(guī)章和地方性法規(guī)等共同建立法律保障體系?！?/p>

“應(yīng)該注意到,，配合相關(guān)立法的具體制度也不健全,，該領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)可以說(shuō)基本上沒(méi)有制度依據(jù)，缺乏基本的績(jī)效評(píng)估規(guī)則,。相關(guān)的制度往往伴隨著具體的重大食品安全事件而誕生,，具有一定的滯后性，這種出現(xiàn)問(wèn)題才進(jìn)行補(bǔ)救的措施并不可取,?！彼稳A琳說(shuō)。

此外,，高秦偉分析說(shuō)：“問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明,，干部責(zé)任難以界定，是當(dāng)前食品安全問(wèn)責(zé)的主要困難與問(wèn)題,。雖然我國(guó)已經(jīng)確立了食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度,，但是在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，分段監(jiān)管的模式還是沒(méi)有得到根本改善,。在追究行政責(zé)任時(shí)，面對(duì)過(guò)于龐雜的問(wèn)責(zé)群體,，具體的責(zé)任也會(huì)難以區(qū)分,。”

列入考核后需規(guī)范完善

鄭風(fēng)田告訴記者,，2016年中央一號(hào)文件的提法,，是中央首次將食品安全與領(lǐng)導(dǎo)“官帽”緊密相連，“只有列入考核指標(biāo),，地方政府才會(huì)重視,，列與不列，很不一樣,，列入后官員就會(huì)愿意甚至主動(dòng)去關(guān)注,、查處”。

在食品安全與“官帽”緊密相連的情況下,，如何將“最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”落到實(shí)處,？

駐國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局紀(jì)檢組監(jiān)察局第二紀(jì)檢監(jiān)察室主任張鵬濤認(rèn)為，問(wèn)責(zé)不能有盲區(qū),，既要處理亂作為,，也要處理不作為。現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“只要不出事,，永遠(yuǎn)不做事,；不求過(guò)得硬，但求過(guò)得去”的心態(tài),，在職不做事,，有責(zé)不擔(dān)當(dāng),。這種心態(tài)表面上是慵懶散，實(shí)際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨,。

“就像李克強(qiáng)總理講的一樣,，這是一種變相腐敗，會(huì)嚴(yán)重弱化黨的治理能力,，損壞黨和政府的形象,。所以，要通過(guò)對(duì)不作為的問(wèn)責(zé),，倒逼各級(jí)干部積極主動(dòng)地把責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來(lái),，履行好它?！睆堸i濤說(shuō),。

食品安全專家則將落實(shí)“最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”的著眼點(diǎn)放在完善法律上。

在鄭風(fēng)田看來(lái),，我國(guó)食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)還存在一些空白點(diǎn),。科學(xué),、高效,、系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管行政問(wèn)責(zé)法律制度亟待建立和完善，“目前行政問(wèn)責(zé)在問(wèn)責(zé)主體,、問(wèn)責(zé)事由,、問(wèn)責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制”,。

對(duì)此,，宋華琳的建議是，除了要制定統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法律外,，建立和完善相關(guān)的配套制度也是不可或缺的,，其中就包括建立問(wèn)責(zé)啟動(dòng)制度。這就要加強(qiáng)和健全異體問(wèn)責(zé)機(jī)制,，即強(qiáng)化人民代表大會(huì)問(wèn)責(zé),、司法問(wèn)責(zé)，規(guī)范和加強(qiáng)媒體問(wèn)責(zé),，建立和完善公民問(wèn)責(zé),。

“其次是建立問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度。問(wèn)責(zé)工作難免出現(xiàn)偏差和失誤,，成熟健全的問(wèn)責(zé)制度應(yīng)該具備相應(yīng)的救濟(jì)措施,，對(duì)問(wèn)責(zé)失范進(jìn)行補(bǔ)救。可以借鑒行政復(fù)議程序,，賦予受處分官員對(duì)行政問(wèn)責(zé)處分提出復(fù)議的權(quán)利,，切實(shí)保障責(zé)任人的合法權(quán)益，依循‘有權(quán)利必有救濟(jì)’的原則,，食品安全監(jiān)管的工作人員被追究責(zé)任之后必然要有相應(yīng)的救濟(jì)方式,。”宋華琳說(shuō),。

記者 趙麗 實(shí)習(xí)生 王坤 制圖/高岳