【宏觀·政策】高校,、公立醫(yī)院或不納入編制管理,？

事業(yè)單位改革下半場(chǎng)將開啟,，專家：挑戰(zhàn)很大

高校,、公立醫(yī)院或不納入編制管理,？這個(gè)說法源自2016年1月15日在京舉辦的“事業(yè)單位人事制度改革最新動(dòng)態(tài)及熱點(diǎn)問題高峰論壇”上相關(guān)部委官員的表態(tài),。

該人士表示,，今年重點(diǎn)要研究編制創(chuàng)新改革，特別是高校,、公立醫(yī)院不納入編制管理后對(duì)相關(guān)改革的影響,。 

外界分析，之所以要研究編制創(chuàng)新改革,，跟事業(yè)單位養(yǎng)老金改革相關(guān),。據(jù)記者了解，目前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已塵埃落定,，我國大部分城市的事業(yè)單位已開始繳納社保,，但是卻留有一個(gè)“死角”未解決：這次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并未統(tǒng)籌考慮編內(nèi)、編外人員,，解決編內(nèi),、編外“同工不同酬”的遺留問題。

多年未解的事業(yè)單位編外人員的安置問題,，成為事業(yè)單位接下來編制創(chuàng)新改革的起點(diǎn),。

編內(nèi)編外不同命

在有財(cái)政撥款的事業(yè)單位內(nèi)部，有編制和沒編制的人員區(qū)別很大,。

張紅(化名)在北京某大學(xué)的行政崗位工作了近10年,，沒有事業(yè)編制的她以勞務(wù)派遣的形式工作，她沒能參加此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,。

“我們學(xué)校的編外行政人員都沒能參加此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,。雖然同在一個(gè)辦公室，編內(nèi)人員享受的漲工資和職業(yè)年金我都沾不著,，我的養(yǎng)老保險(xiǎn)也只是參照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn),?！睆埣t在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)表示。

對(duì)于事業(yè)單位來說,，編制是崗位設(shè)置,、核定收支和財(cái)政給予補(bǔ)助的依據(jù),。而事業(yè)單位可分為全額撥款,、差額撥款和自收自支三種情況。其中,，全額撥款,、差額撥款是財(cái)政全部或者部分負(fù)擔(dān)“人頭費(fèi)”。

編內(nèi)人員工作的穩(wěn)定性和所享受到的福利待遇跟編外人員有著不小的差別,。在事業(yè)單位存在“用工雙軌制”的情況下,，普遍存在同工不同酬現(xiàn)象。

“編外員工干得再多,、干得再好,，通常和編制內(nèi)員工沒法比。收入差距是一方面,，還難以享受到編制內(nèi)員工完整的福利待遇,，如落戶口、評(píng)職稱等,，得不到平等的機(jī)會(huì),。”張紅向記者表示,，“在同一個(gè)單位干同樣的工作,，編內(nèi)和編外卻享受不一樣的待遇，進(jìn)不了編制內(nèi),，就永遠(yuǎn)是‘二等公民’,。”

張紅所在的高校,，教師崗位沒有編外人員,，而行政崗位人員由編外和編內(nèi)兩部分組成?！拔覀儗W(xué)校編外的行政人員有10多個(gè),，編內(nèi)也有10多個(gè)，將近一半一半,?！?/p>

“從目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半,，少的可能也有20%到30%左右,?！眹倚姓W(xué)院教授竹立家向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

高校,、醫(yī)院不納入編制管理,，

北京首個(gè)吃螃蟹

相關(guān)部委官員日前在“事業(yè)單位人事制度改革最新動(dòng)態(tài)及熱點(diǎn)問題高峰論壇”上表示，今年將重點(diǎn)研究編制創(chuàng)新改革,，特別是高校,、公立醫(yī)院不納入編制管理后對(duì)相關(guān)改革的影響。

對(duì)事業(yè)單位里的編外人員來說,，這是一個(gè)好消息,。

外界從這一表態(tài)中解讀出兩層意思：一是研究編制創(chuàng)新改革主要針對(duì)事業(yè)單位；二是高校,、公立醫(yī)院今后或?qū)⒉辉偌{入編制管理,。

資料顯示，目前我國在編的3100多萬事業(yè)單位人員中,，大約有800萬是醫(yī)院工作人員,，高校職員的占比也較大。如果針對(duì)高校與公立醫(yī)院的編制創(chuàng)新改革啟動(dòng),，將涉及上千萬人的利益,。

其實(shí)，高校,、公立醫(yī)院不納入編制管理的說法并非第一次出現(xiàn),，而北京是第一個(gè)吃螃蟹者。2015年5月,，北京市發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》中就明確提出,，對(duì)現(xiàn)有高等學(xué)校、公立醫(yī)院等,，逐步創(chuàng)造條件,，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理,。對(duì)現(xiàn)有編內(nèi)人員實(shí)行實(shí)名統(tǒng)計(jì),，隨自然減員逐步收回編制。涉及與編制管理相關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi),、養(yǎng)老保險(xiǎn),、戶籍管理、出國交流,、住房補(bǔ)貼等,，相關(guān)部門要準(zhǔn)確把握事業(yè)單位改革總體要求，依據(jù)有關(guān)規(guī)定加強(qiáng)管理,。

到底何為取消高校編制管理,？中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,、公共政策研究所副所長楊宏山向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，要區(qū)分政府對(duì)事業(yè)單位的編制管理與事業(yè)單位自身的編制管理,，“政府可以對(duì)事業(yè)單位取消編制管理,，不再按照人頭編制進(jìn)行財(cái)政撥款，但是事業(yè)單位內(nèi)部仍然需要編制,。高校本身的編制管理是不可能取消的,，否則會(huì)亂套的?！痹跅詈晟娇磥?，高校內(nèi)部如果取消編制管理,，對(duì)各學(xué)院,、系沒有規(guī)模控制和發(fā)展規(guī)劃,，就失去了基本的管理規(guī)范,。

我國政府目前對(duì)事業(yè)單位的管理，還是以編制作為基本的依據(jù)進(jìn)行財(cái)政撥款,。如果要進(jìn)行編制改革,，這個(gè)既定的規(guī)則將會(huì)被打破。

但是,，編制創(chuàng)新改革究竟該怎么改,？將以怎樣的模式取代現(xiàn)有的編制管理？對(duì)此,，楊宏山表示,，“目前來看，無論從政策層面,，還是在實(shí)踐中,，具體內(nèi)容都很不清晰?！?/p>

據(jù)記者了解,，目前北京高校針對(duì)編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個(gè)編內(nèi)人員,，500個(gè)編外人員,，那就需要備案1300個(gè)職工崗位，并以此為基礎(chǔ)做財(cái)務(wù)預(yù)算,。

“‘備案制’目前各個(gè)高校都在做,，只要用人肯定需要備案，但這只是一個(gè)框架式的方案,，更細(xì)節(jié)的內(nèi)容仍然需要在改革的試點(diǎn)和探索中發(fā)展出一套新的管理規(guī)范,?！睏詈晟秸f。

專家：公益一類應(yīng)嚴(yán)格限制編制管理,，公益二類可以放開

顯然,，取消編制管理不可能一蹴而就，楊宏山建議,，“在全面推進(jìn)前,，先在一個(gè)或幾個(gè)單位開展試點(diǎn)，分別探索新思路,，出臺(tái)新政策,，進(jìn)行多樣化的政策試驗(yàn)，不同試點(diǎn)單位可授權(quán)采取不同的試點(diǎn)模式,?！彼硎荆谕七M(jìn)試點(diǎn)的過程中,，試點(diǎn)單位和上級(jí)都要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，識(shí)別可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)，加快完善制度,、新機(jī)制,、新措施，支持各單位,、各地方互相學(xué)習(xí),，促進(jìn)新政策的擴(kuò)散。

記者從相關(guān)人士處獲悉,，目前取消編制管理的試點(diǎn)工作還未展開,。但是，與之相關(guān)的事業(yè)單位分類改革按照既定的時(shí)間安排已經(jīng)基本完成,。

新一輪的事業(yè)單位改革于2011年3月啟動(dòng),，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(下稱“意見”),。其中規(guī)定,，2015年要完成事業(yè)單位分類改革，到2020年,，要建立起功能明確,、治理完善、運(yùn)行高效,、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制,。

根據(jù)意見，事業(yè)單位被劃分為三類：對(duì)承擔(dān)行政職能的,，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu),；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的,，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的,，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列,、強(qiáng)化其公益屬性。其中,，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可以被劃分為公益一類與公益二類,。

截至2015年底，歷經(jīng)5年的事業(yè)單位分類改革絕大多數(shù)已經(jīng)完成,，但竹立家向記者介紹,，“事業(yè)單位分類改革還留一個(gè)小尾巴，比如,，一些事業(yè)單位的性質(zhì)還比較模糊,，到底是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的實(shí)業(yè)性質(zhì)的，還是政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的,；到底是公益一類性質(zhì)的,，還是公益二類性質(zhì)的，各個(gè)事業(yè)單位自身的定位和上面給的定位有差別,，所以還在‘討價(jià)還價(jià)’?！?/p>

所謂公益一類事業(yè)單位是指承擔(dān)義務(wù)教育,、基礎(chǔ)性科研、公共文化,、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù),，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的單位或機(jī)構(gòu)，而公益二類事業(yè)單位則指承擔(dān)高等教育,、非營利醫(yī)療等公益服務(wù),，可部分由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。

在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后,，有業(yè)內(nèi)人士指出,，公益一類事業(yè)單位，需單位繳納的20%養(yǎng)老保險(xiǎn)與8%職業(yè)年金均是記賬處理,，而公益二類的事業(yè)單位則需要真金白銀地劃出這筆錢,，即便有財(cái)政承擔(dān)部分，單位依然需要支出大頭兒,。正是由于這個(gè)原因,，很多事業(yè)單位都竭其所能希望進(jìn)入財(cái)政全額撥款的公益一類范疇。

事業(yè)單位分類改革的尾巴早晚會(huì)被割掉,，接下來,，與之相關(guān)的編制改革也將有序展開,，尤其是關(guān)于公益一類、公益二類的事業(yè)單位編制如何設(shè)立,，成為關(guān)注的焦點(diǎn),。

“公益一類的編制應(yīng)該嚴(yán)格管理，公益二類的編制可適當(dāng)放松,?！睏詈晟礁嬖V《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，公益一類事業(yè)單位完全靠財(cái)政撥款,，公益二類事業(yè)單位依靠財(cái)政撥款加公共服務(wù)收費(fèi)兩個(gè)方面,。對(duì)于依靠公共服務(wù)收費(fèi)的單位，所有聘用人員都納入編制管理,，再由財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)沒有必要,，“它事業(yè)發(fā)展得好壞取決于兩方面，一是完成政府規(guī)定的項(xiàng)目,，二是通過提供社會(huì)服務(wù)并收取費(fèi)用,，從社會(huì)單位或市場(chǎng)中獲得一部分資金，如果完全由財(cái)政撥款,，反而不利于提高運(yùn)行效率,。”

但是,，公益一類承擔(dān)義務(wù)教育,、公共文化、公共衛(wèi)生,、基本醫(yī)療服務(wù)等基本公共服務(wù),，其經(jīng)費(fèi)需由財(cái)政予以保障，但這并不是說,，公益一類事業(yè)單位就不能利用市場(chǎng)機(jī)制,。在實(shí)踐中，很多公益一類事業(yè)單位將門衛(wèi),、保潔,、食堂、資料整理等事務(wù),，外包給勞務(wù)公司或其他機(jī)構(gòu),，這樣既精簡(jiǎn)了人員編制，也有利于提高效率,，改進(jìn)服務(wù),。

楊宏山也提及，公益一類事業(yè)單位在運(yùn)行中，也可以引入PPP運(yùn)作機(jī)制,，通過單位購買勞務(wù)服務(wù)的方式,，引入企業(yè)、社會(huì)單位和勞務(wù)人員,，承擔(dān)事務(wù)性工作,。

隨著事業(yè)單位分類改革基本完成，工資,、養(yǎng)老保險(xiǎn)等改革方案出臺(tái)完畢,，從2011年開始啟動(dòng)的新一輪事業(yè)單位改革的上半場(chǎng)已經(jīng)暫告一個(gè)段落，對(duì)于下半場(chǎng)的改革,，竹立家坦言壓力很大,，“下半場(chǎng)的改革內(nèi)容主要包括事業(yè)單位的編制創(chuàng)新改革，編外人員的安置以及高校,、醫(yī)院等單位取消編制管理等,，目前看挑戰(zhàn)很大?！?(劉鶴影對(duì)此文亦有貢獻(xiàn))

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹 | 北京報(bào)道