落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側(cè)的改革,，而且在另一側(cè)的公共服務(wù),、福利和權(quán)益體制的改革

葛道順

中央經(jīng)濟工作會議提出,，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶,。如何落實中央經(jīng)濟工作會議精神，以及國務(wù)院較早提出的戶籍制度改革的具體方案,，是一個重要課題,。

長期以來，戶籍制度捆綁了太多的服務(wù)和福利功能,，成為城鄉(xiāng)之間難以逾越的壁壘,。據(jù)調(diào)查，與戶籍制度掛鉤的個人權(quán)利有20多項,，涉及政治權(quán)利,、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利,、社會保障,、津貼補貼等各個方面，甚至包括義務(wù)兵退役安置政策和交通事故人身損害賠償?shù)?。不僅如此,，一些政策還限制了農(nóng)民對居住地點和工作的選擇權(quán)，農(nóng)民不得不在低收入職業(yè)和低收入地區(qū)工作,，造成了城鄉(xiāng)居民在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面初始條件的不公平,。

從起源上看，戶籍制度并不必然具有這種分割功能,。我國第一部戶口登記條例將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”,，戶籍只有人口統(tǒng)計和遷移登記兩項功能，沒有條款規(guī)定不同的戶籍人口享有不同的權(quán)利和待遇,。戶籍制度的附加功能,，是在后來的城市公共服務(wù)供給制中逐步形成的，比如教育部門要求上學以戶籍為依托,，勞動與社會保障相關(guān)部門要求就業(yè)和社會保障以戶籍為區(qū)隔,，等等，導致戶籍制度走樣變形,。

改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的實踐,，沖擊了原本固化的按戶籍管理模式。在大多數(shù)中小城市,，農(nóng)民早已可以自由進入工作并居住,。市場選擇了農(nóng)民進城,，農(nóng)民有了合法正當?shù)淖∷匀挥袡?quán)在就業(yè)地落戶,，但難題是如何保證落戶后同等享受城市的公共服務(wù),、獲得有關(guān)權(quán)利及利益。允許非戶籍人口在就業(yè)地落戶,，不是簡單的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題,，而是公共服務(wù)側(cè)的改革和供給,。所謂公共服務(wù)側(cè)改革,，核心是逐步取消各類公共服務(wù)、福利以及相關(guān)權(quán)利與戶籍掛鉤的做法,，建立面向全體公民的統(tǒng)一的公共服務(wù)等制度,，從而保證新落戶的家庭沒有區(qū)別地享受同等公共服務(wù)。

公共服務(wù)側(cè)改革可以按照小,、中,、大城市逐步推進，不需要承擔整體即刻轉(zhuǎn)變戶口身份的巨額成本,。首先是開放小城鎮(zhèn)和一批中等城市,，允許外來務(wù)工者就地自由落戶，同時進行公共服務(wù)壓力測試,、改革和強化供給,。取得經(jīng)驗后，向其他小,、中城市有條件鋪開,。實際上，有一些公共服務(wù)已經(jīng)經(jīng)受了這種壓力測試,，比如大,、中城市的醫(yī)院門診制度早就不區(qū)分戶籍，任何類型的身份證件都可以掛號并獲得診療服務(wù),。結(jié)合醫(yī)療保險制度的改革,，整個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可以率先完成公共服務(wù)側(cè)的改革。同樣,，教育,、勞動、社會保障等公共服務(wù)可以各自相機而動,，經(jīng)由小,、中城市試點推進，逐步實現(xiàn)供給側(cè)的改革和重組,，從而為非戶籍人口在就業(yè)地落戶提供廣泛基礎(chǔ)條件,。

落實中央經(jīng)濟工作會議精神和具體措施,，要以新思路引導新行動。落戶政策帶來的真正觸動不僅在戶口管理這一側(cè)的改革,，而且在另一側(cè)的公共服務(wù),、福利和權(quán)益體制的改革。做好公共服務(wù)側(cè)改革,，戶籍制度將回歸其人口登記,、統(tǒng)計的原始職能。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶的實現(xiàn),，將極大促進各類戶籍人口的社會流動,，反過來又將促進公共服務(wù)產(chǎn)品的擴大化和豐富化，從而為全面建成小康社會提供“流動紅利”,。

（作者為中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）