盡管巴西終于有了第一部全國性的控?zé)煼桑臀鹘麩熉?lián)合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控?zé)煹墓ぷ饕稽c(diǎn)也不比過去輕松,，她說,，“每天都要面臨很多挑戰(zhàn)”,。

　　在推動禁止煙草添加劑立法方面,，她覺得遇到的阻力更大,。他們?yōu)榇伺α藘赡赀€是沒有取得突破,?！盁煵萆虃儽任覀兿氲母鼜?qiáng)?！?/p>

　　在萬里之遙的中國,，控?zé)熑耸總兺瑯用媾R著各種來自利益的挑戰(zhàn)。

　　而在世界衛(wèi)生組織煙草控制與經(jīng)濟(jì)政策合作中心主任,、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)鄭榕教授看來,，控?zé)熣f到底是個經(jīng)濟(jì)問題。與巴西相比,，中國面臨的控?zé)熾y題更大,，也更加棘手,。

　　世界衛(wèi)生組織今年10月發(fā)布的一份報告顯示，中國仍然是全世界煙草消費(fèi)最多的國家,。

　　距離全國性無煙立法還有多遠(yuǎn)

　　2014年,，中國的卷煙消費(fèi)量占全球的44%，比排名第二及之后的29個國家消費(fèi)量加在一起都多,。主要消費(fèi)群體為中國男性——在中國,，半數(shù)以上男性吸煙,。

　　上述報告中說,，“煙草依賴讓中國的國民健康和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒙受巨大損失。當(dāng)前,， 中國每年約100萬人死于與煙草相關(guān)疾病,。如果不盡快采取行動。而且,，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國的二手煙暴露比例很高,，其中工作場所吸煙的嚴(yán)重程度目前居世界之首?！?/p>

　　中國疾病預(yù)防控制中心主任王宇在名為《中國無煙政策：效果評估及政策建議》的報告中寫道：“全球成人煙草調(diào)查顯示,，我國15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露,。2013～2014中國青少年煙草調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在調(diào)查前的7天內(nèi)，72.9%的初中學(xué)生在家里,、室內(nèi)公共場所,、室外公共場所或交通工具中暴露于二手煙。研究發(fā)現(xiàn),，我國每年因二手煙暴露導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過10萬人,。因此，減少煙草使用,、降低二手煙暴露水平是提高我國人民健康水平的重要措施,。”

　　與這些令人心焦的數(shù)字相比,，進(jìn)步也在顯而易見地發(fā)生,。今年6月1日，一部全面禁止室內(nèi)公共場所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡稱《條例》),?！稐l例》要求北京的餐廳、賓館,、工作場所,、機(jī)場等所有公共場所的室內(nèi)區(qū)域(以及某些公共場所的室外區(qū)域)必須百分之百禁煙,。《條例》還包括嚴(yán)厲的處罰條款,，完全符合世界衛(wèi)生組織 《煙草控制框架公約》第八條的要求,。

　　這份被控?zé)熑耸吭u價為“中國最嚴(yán)格的控?zé)熈⒎ā钡摹稐l例》的實(shí)施，也使得中國出臺控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)的城市達(dá)到了18個,。

　　雖然有一些批評人士指出,，在控?zé)煼ㄒ?guī)實(shí)施幾個月后，北京一些公共場所的控?zé)熈Χ人坪跤兴鶞p弱,，一些飯店擔(dān)心客人流失,，對吸煙的客人開始“網(wǎng)開一面”。但中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室副主任姜垣說,，《條例》生效1個月,、3個月時，他們曾專門對北京的控?zé)熐闆r進(jìn)行了評估,，“北京控?zé)煹某尚П任覀冾A(yù)想的要好,。”

　　北京市2200萬常住人口中,，吸煙的419萬,。11月初姜垣還去自家附近的網(wǎng)吧看過，沒發(fā)現(xiàn)吸煙現(xiàn)象,。公共場所禁煙雖然沒做到百分百,，但吸煙現(xiàn)象確實(shí)大幅度下降。

　　“有控?zé)煼煽隙ū葲]有要強(qiáng),?！彼硎荆湍壳岸?，全國18個有控?zé)煼ㄒ?guī)的城市的人口加起來不到全國人口的十分之一,。這意味著，還有90%的人口沒受到控?zé)煼傻谋Ｗo(hù),。因此應(yīng)該盡快進(jìn)行全國性控?zé)熈⒎ā?/p>

　　而據(jù)媒體報道,，全國性的控?zé)煼ㄒ?guī)正在制定中。2014年初國家衛(wèi)計(jì)委組織起草《公共場所控制吸煙條例》,，送國務(wù)院法制辦,。同年11月24日，國務(wù)院法制辦網(wǎng)站公布了《條例》全文,，并向社會公開征求意見,。今年，《公共場所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計(jì)劃,。

　　以巴西的經(jīng)驗(yàn)來看,，在全國性無煙法規(guī)條例出臺,、實(shí)施前，相關(guān)政府部門及控?zé)熑耸孔钪饕墓ぷ骶褪莿訂T與傳播,。他們把明星運(yùn)動員因?yàn)槲鼰熕劳龅陌咐谱鞒蓮V告片,，在媒體播放，喚醒民眾,。在控?zé)煼蓪?shí)施前后都曾組織民意調(diào)查,，了解民眾對控?zé)煹南敕ǎ尫蔀槊癖娭獣浴?/p>

　　巴西圣保羅州在控?zé)煼蓪?shí)施的最初90天里,，與媒體密切合作,，控?zé)熑耸縼淼?.8萬個公共場所，敦促這里的工作人員了解這部法律,。

　　巴西控?zé)熈⒎ㄗ顝?qiáng)有力的推動者參議員約瑟·賽哈出生在一個所有成年人都吸煙的家庭,，他說,，“我吸二手煙都吸夠了”,。因此不管是在作為圣保羅州州長期間還是任職巴西衛(wèi)生部部長期間，他都在堅(jiān)定地推動控?zé)熜袆?。他給中國的控?zé)熃ㄗh是,，“關(guān)鍵是宣傳，讓老百姓支持控?zé)?，要讓年輕人知道抽煙有害,，而不是更man、更帥,?！?/p>

　　在中國的控?zé)熑耸靠磥恚妼ξ鼰熚：?、特別是二手煙危害的知曉率低,，是目前控?zé)煹囊淮箅y題。

　　“中國控?zé)熅W(wǎng)絡(luò)不健全,，缺人,、缺錢現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重?！苯f,，“美國3億人口中有6000萬吸煙者。中國13億人口中有3億吸煙者,。2014年美國有關(guān)部門建議政府提供的控?zé)熃?jīng)費(fèi)是1年最少23億美元,，比較理想的是33億美元。這些經(jīng)費(fèi)最少有3億美元用于媒體傳播,。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告,，然后再花錢在電視臺播放,。”

　　“而中國全國的控?zé)煴O(jiān)測經(jīng)費(fèi)1年只有1000多萬元人民幣,?！苯f。

　　廣州市控?zé)熮k主任伍任初說,，廣州市控?zé)熮k和其他城市控?zé)熮k相比,，還算是人數(shù)比較多的。但他們也只有5個編制,，還有些合同制的控?zé)煴O(jiān)督員,。“人員缺,，待遇低,，是目前的主要問題，控?zé)煴O(jiān)督員每月只有2000多元收入,。去年11月招了30多名控?zé)煴O(jiān)督員,，目前有5人已經(jīng)離職?！?/p>

　　利益的沖突

　　控?zé)焸鞑チΧ炔粔虻谋澈笥姓J(rèn)識的不足,，更有利益的沖突。因?yàn)闊煵輼I(yè)巨大的相關(guān)利益,，各國的控?zé)煿ぷ鞫际且粓鰶]有硝煙的戰(zhàn)爭,。美國雖然簽署了世界衛(wèi)生組織的《煙草控制框架公約》，但因?yàn)闊煵萆痰淖钃?，公約一直沒有生效,。

　　在巴西，控?zé)熑耸客瑯右c煙草商進(jìn)行激烈的博弈,。當(dāng)?shù)氐目責(zé)熑耸空f,，很多時候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主產(chǎn)區(qū),，經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)演變成政治力量,，一些議員已成為煙草商利益的代言人。

　　政見不同,，對控?zé)熣叩挠绊懸膊煌?。賽哈表示，他?dān)任衛(wèi)生部部長時,，巴西不允許煙草業(yè)贊助F1賽事,。但新一屆政府上臺后，改變了政策,，允許煙草業(yè)贊助,。一年后,，由于百姓反對，政府又禁止了煙草業(yè)對F1賽事的贊助,。而事實(shí)證明,，煙草業(yè)的贊助并非必不可少?！皼]有煙草業(yè)的支持,，F(xiàn)1賽事依然很強(qiáng)大?！?/p>

　　雖然巴西控?zé)熑〉昧朔e極的進(jìn)展,，但控?zé)煂邑?cái)政稅收的影響并不大。據(jù)了解,，目前巴西煙草業(yè)收入在巴西財(cái)稅收入中的占比較小,，為1%～2%。由于巴西煙草80%用于出口,，控?zé)煂Π臀髟斐傻慕?jīng)濟(jì)損失較小,，巴西煙農(nóng)也并沒有受到很大的壓力。

　　與之相比,，中國承受的控?zé)熤达@然深重得多,。中國的煙草主要是內(nèi)銷，煙草業(yè)一直是重要的財(cái)稅來源之一,。鄭榕說，中國來自煙草行業(yè)的稅收占到整個財(cái)政稅收的6%～7%,。消費(fèi)稅的收入主要?dú)w中央財(cái)政,，而煙草消費(fèi)稅的收入占到了全部消費(fèi)稅收的一半以上。并且,，煙草公司還是所有國企中上繳利潤最高的,，上繳利潤率達(dá)25%以上。在一些產(chǎn)煙大省,，煙草更是地方經(jīng)濟(jì),、財(cái)政的支柱。

　　不僅如此,，一旦全面實(shí)施控?zé)?，大量煙農(nóng)還將面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)的壓力。不過,，鄭榕覺得從煙草產(chǎn)業(yè)鏈的角度分析,，煙農(nóng)分享的利益是最少的，而且與其他經(jīng)濟(jì)作物相比,，種煙帶來的收入也比較低,，她認(rèn)為,，轉(zhuǎn)產(chǎn)對煙農(nóng)可能不是件壞事。不過要讓煙農(nóng)們認(rèn)識到自身經(jīng)濟(jì)利益問題,，并且放棄種植習(xí)慣顯然并不容易,。

　　控?zé)熑耸總兲嵝眩饬靠責(zé)煂?jīng)濟(jì)的影響,，不能只看重財(cái)政收入上的變化,。由于煙草對健康的損害，從公共衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度來分析,，考慮到控?zé)煄淼慕】凳找婕肮残l(wèi)生投入的減少,，控?zé)煹氖找鎸⑦h(yuǎn)高于由此付出的成本。

　　但是到目前為止,，在這方面還缺乏具體的測算,。鄭榕表示，他們一直希望能對此進(jìn)行具體的研究,。詳實(shí)的數(shù)據(jù)顯然更容易說服各級政府在控?zé)焼栴}上采取更積極的態(tài)度,。

　　從巴西的情況來看，盡管多個控?zé)煵块T都表示控?zé)煄淼氖找媸蔷薮蟮?，但目前也缺乏具體經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的支撐與比對,。

　　圣保羅州衛(wèi)生廳的相關(guān)人士介紹說，實(shí)行控?zé)?年后,，當(dāng)?shù)匾蛭鼰煂?dǎo)致的心臟病,、中風(fēng)下降了三成，控?zé)熁ǖ腻X低于用于就醫(yī)的錢,，從衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)的角度算,，省了錢。

　　巴西的癌癥醫(yī)學(xué)院在全國煙民中所做的調(diào)查也表明,，由于控?zé)?，男女煙民的心臟病發(fā)病率下降了38%，肺病下降了31%,。其中肺癌下降了10%,。

　　巴西實(shí)行的是全民免費(fèi)醫(yī)療，相比于煙草帶來的稅收收益,，政府在醫(yī)療上的投入更為巨大,，這也是政府下決心控?zé)煹囊粋€重要原因。

　　不過,，參議員賽哈說,，就目前來看，控?zé)熡绊懙母饕氖切聼熋瘢驗(yàn)闊煵莩砂a性等原因,，控?zé)煂蠠熋竦挠绊戇€相當(dāng)有限,。也就是說針對老煙民的醫(yī)療支出仍將維持。而對新煙民,，特別是青少年煙民醫(yī)療支出的變化,，通常要幾十年后才能集中顯現(xiàn)。從這個意義來講,，要準(zhǔn)確計(jì)算公共衛(wèi)生支出的賬,，可能還需要更多的時間，而其經(jīng)濟(jì)利益的展現(xiàn)則需要更久的時間,。

　　雖然面臨艱難博弈,，但控?zé)熑耸空J(rèn)為，控?zé)熍c政府的財(cái)政收入之間并非“死結(jié)”,。目前,，完全可以從提高煙草稅、煙草價格等方面取得突破,。

　　鄭榕指出,，從世界各國的控?zé)熃?jīng)驗(yàn)來看，提高煙草稅與煙草價格是減少煙草消費(fèi)的單項(xiàng)最有效措施,。

　　在我國,，通過提高卷煙消費(fèi)稅來提高卷煙價格的策略受制于消費(fèi)稅的價內(nèi)稅設(shè)計(jì)和煙草專賣體制下的卷煙定價機(jī)制。在現(xiàn)有的專賣體制下,，提高卷煙消費(fèi)稅以提高卷煙零售價格的有效途徑是將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié),，由批發(fā)商代扣代繳。2009年的卷煙消費(fèi)稅調(diào)整雖然沒有改變卷煙單品的價格,，但改變了煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和卷煙的市場供給結(jié)構(gòu),，并提高了卷煙的平均零售價格和稅負(fù)水平。

　　“目前中國卷煙的價格和稅負(fù)水平仍低于全球平均水平,，仍有較大的提稅空間。未來卷煙消費(fèi)稅制度的調(diào)整需要大幅提高從量稅的比重,，在提稅的基礎(chǔ)上將兩檔從價稅率統(tǒng)一為單一稅率,。在現(xiàn)有分稅制體制下，提高卷煙消費(fèi)稅還需要配套相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付方案,，以補(bǔ)償?shù)胤蕉愂帐杖氲膿p失,。”記者 潘圓