【閱讀提示】城市管理綜合行政執(zhí)法改革十多年來(lái),，取得了顯著成效,，但同時(shí)也存在著一些問題，有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失,，繼續(xù)把城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革向前推進(jìn)。專題組通過總結(jié)各地的成功經(jīng)驗(yàn),，分析存在的問題及原因,，提出建議：提高立法層次；完善執(zhí)法體制,；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè),；解放思想，擴(kuò)大公眾參與,，創(chuàng)新執(zhí)法模式,。

　　全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)成立了以陳冀平副主任為組長(zhǎng)的專題組。2013年6月,，專題組召開座談會(huì),，聽取了有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志的情況介紹，并與部分專家學(xué)者進(jìn)行了交流,，2013年7月,，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進(jìn)行了調(diào)研,，深入基層考察,，充分聽取意見建議。

    城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作情況及存在的突出問題

　　上海,、南京兩地結(jié)合本地實(shí)際,，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),，著力解決深層次矛盾,，努力提升城市管理水平。

　　兩地都把立法放在十分重要的位置,。上海市早在2000年就出臺(tái)了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》,，并于2012年根據(jù)新的形勢(shì)和問題制定《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，在理順體制,、規(guī)范行為,、提高效能、完善監(jiān)管等方面作出了具體而明確的規(guī)定,。南京市經(jīng)過近兩年時(shí)間深入細(xì)致的調(diào)研,，于2012年出臺(tái)《南京市城市治理?xiàng)l例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉(zhuǎn)變政府職能作為立法的切入點(diǎn),、著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn),，為部門之間的職權(quán)沖突設(shè)置了科學(xué)化、法治化的解決渠道,，進(jìn)一步明確了城管綜合行政執(zhí)法涵蓋的內(nèi)容,，規(guī)范了執(zhí)法行為，構(gòu)建了綜合行政執(zhí)法體制,。

　　兩地在認(rèn)真開展執(zhí)法人員培訓(xùn)的同時(shí),，注重加強(qiáng)制度建設(shè)，約束執(zhí)法人員的行為,，努力打造政治堅(jiān)定,、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬的高素質(zhì)城管綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍,。上海市專門聘請(qǐng)政風(fēng)監(jiān)督員對(duì)城管綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行明察暗訪，并定期開展社會(huì)測(cè)評(píng)活動(dòng),，聽取人大代表,、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議,，將評(píng)議結(jié)果作為區(qū)縣績(jī)效考核的重要依據(jù),。南京市先后細(xì)化了23項(xiàng)制度和工作規(guī)范，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限,、身份,、責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時(shí)市總隊(duì)堅(jiān)持每天督察,，對(duì)各區(qū)大隊(duì),、中隊(duì)的執(zhí)法績(jī)效和隊(duì)伍管理定期檢查。

　　兩地城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,，堅(jiān)持以人為本,、執(zhí)政為民，杜絕野蠻執(zhí)法,、暴力執(zhí)法,。積極開展社區(qū)走訪、上門溝通,、零距離服務(wù)活動(dòng),，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議,，認(rèn)真解決大家反映強(qiáng)烈的問題,。通過發(fā)放宣傳資料、拍攝專題片等方式,，讓社會(huì)各界進(jìn)一步了解和認(rèn)可城管綜合行政執(zhí)法工作,。

　　全國(guó)各地許多城市也都有類似的做法和成功的經(jīng)驗(yàn),。隨著改革的推進(jìn)和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟,。但從各地情況來(lái)看,，仍然存在一些亟待解決的問題。

　?。ㄒ唬┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法的法律保障機(jī)制不健全,。目前，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī),，規(guī)定分散,、條目眾多，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位不明確,，城管綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,。《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》對(duì)執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有很高的要求,，但缺乏保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段,，且程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng),，無(wú)法對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)查處,，影響了執(zhí)法效率，催生了以罰代改現(xiàn)象,。

　?。ǘ┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理。一是執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范,。一些地方對(duì)如何劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職權(quán),，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性,，有的部門往往將那些費(fèi)力大,、獲利小的棘手管理事項(xiàng)，當(dāng)做包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),。二是城管綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法事項(xiàng)過多,，內(nèi)容龐雜，使執(zhí)法人員感到力不從心,。城管綜合行政執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領(lǐng)域,，涉及幾百項(xiàng)具體事由（如北京市城管綜合執(zhí)法涉及300余項(xiàng)，上海市城管綜合執(zhí)法行使170項(xiàng)事項(xiàng)的處罰權(quán)）,，而且隨著時(shí)間的推移,，城管的職能不斷增加。

　　（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道,。城管綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)部門之間依然存在職能交叉,、職責(zé)不清的情況，重復(fù)執(zhí)法,、多頭執(zhí)法,、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。一是有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法,，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在,，有些部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，卻未將相關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員,、機(jī)構(gòu),、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，使得對(duì)一些違法行為的查處管轄權(quán)歸屬難以界定,。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來(lái)的執(zhí)行性職能,，但其中某些執(zhí)法事項(xiàng)不能單獨(dú)處理，需要得到相關(guān)部門的支持配合,，如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門,、公安部門等的配合，而在日常執(zhí)法中,，這種請(qǐng)求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能,。

　?。ㄋ模┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。按照法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件明確規(guī)定,，城管綜合行政執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員,，但許多地方因?yàn)樾姓幹泼~有限，都是行政與事業(yè)混編,、混崗,，一些地方仍然沒有參照公務(wù)員管理，給隊(duì)伍建設(shè),、人員管理,、工資福利待遇等方面帶來(lái)了許多難題。為了應(yīng)對(duì)大量的執(zhí)法任務(wù),，各地普遍聘請(qǐng)協(xié)管人員,，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn)，不具備執(zhí)法資格,，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范,、不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。