2014年2月7日,，國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡稱城居保）,，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，并在制度模式、籌資方式,、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致?；鸹I集采取個(gè)人繳,、集體助、政府補(bǔ)的方式,，中央財(cái)政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助,。對這一改革,，我們不要產(chǎn)生誤解，所謂全國統(tǒng)一是指“部分統(tǒng)一”（城鄉(xiāng)）而非“完全統(tǒng)一”,。

　　我國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大致可以分為四軌,，即公務(wù)員、事業(yè)單位退休人員無需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn),，養(yǎng)老金由財(cái)政保障,；1990年代后期開始實(shí)施的企業(yè)職工養(yǎng)老金必須個(gè)人繳納8%、企業(yè)繳納20%,，交夠15年之后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金,；2009年開始實(shí)施的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和2011年開始實(shí)施的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)要求每年繳納不同檔次的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，60歲以后領(lǐng)取養(yǎng)老金,。最受人關(guān)注和詬病的是養(yǎng)老金“雙軌制”問題,，就是公務(wù)員、事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老由財(cái)政保障,，企業(yè)職工養(yǎng)老金則需要建立個(gè)人賬戶,、自我積累8%的養(yǎng)老金,，而且兩者在養(yǎng)老金待遇上存在著顯著的差別。

　　建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所獲得的”改革紅利”有助于降低管理服務(wù)的成本,，從更長遠(yuǎn)的眼光看則有助于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),、有助于促進(jìn)人口的城鎮(zhèn)化和市民化以及人口向上的社會流動、方便群眾異地領(lǐng)取社會養(yǎng)老保險(xiǎn)金（設(shè)立全國統(tǒng)一社會保障卡的功能）,，人口流動包括了人口的地理流動和社會流動,，有“去農(nóng)民化”的社會進(jìn)化意義——過去是農(nóng)民，今天未必是,；今天是農(nóng)民,，今后未必是。好的制度要具有對未來變化的包容性,，全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有這樣的特點(diǎn),。

　　兩個(gè)制度具有強(qiáng)同質(zhì)性和高相似度，整合比較容易,。這兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上非常相像,，都有個(gè)人賬戶，個(gè)人要向賬戶里繳費(fèi);繳費(fèi)公式也類似,，其中新農(nóng)保每人每年繳費(fèi)從100元到500元不等,，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇,；兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似,，都是到60歲就每人每月固定開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民,，全國估計(jì)僅幾千萬人,，參保人數(shù)很少。

　　在操作層面上,，中國已有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,，預(yù)期可在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。但在破除相對剝奪感,、增進(jìn)相對公平感方面,，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌統(tǒng)一卻非易事。更進(jìn)一步地,，我們不僅要關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋性——要讓不同群體都進(jìn)入制度性保障,，而且要強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障性——要讓低收入群體不是光在名義上進(jìn)入養(yǎng)老保障制度的框架中，而且要享受到有效的保障,，“名義保障”與“實(shí)效保障”的反差值得政府的高度關(guān)注,。名義上,，數(shù)以億計(jì)的廣大農(nóng)民和城市貧民享受到了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的福佑,，但實(shí)際上區(qū)區(qū)幾十元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不僅僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上體面,，而且對晚年生活來說根本上就是杯水車薪、聊勝于無,。目前階段,，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以說是“形式”大于“內(nèi)容”。中央政府和地方政府應(yīng)一以貫之“邊富邊老”和“老年共享”的理念,，加強(qiáng)福利型養(yǎng)老的民生投入,，同時(shí)城鄉(xiāng)居民繳納個(gè)人賬戶的行為應(yīng)該強(qiáng)制化，強(qiáng)化個(gè)人對規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有重要責(zé)任,，如果繳納不起,，則地方政府需要兜底，確保養(yǎng)老安全,。國務(wù)院已經(jīng)強(qiáng)調(diào),，地方政府要為重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)公益慈善等社會組織為參保人繳費(fèi)提供資助,。

　　此外,，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)一的改革方向值得肯定，畢竟開啟了城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度融合之路,，就是要建立全國統(tǒng)籌并軌,、個(gè)人儲蓄式積累、個(gè)人和國家共同負(fù)責(zé)的共享互濟(jì)式社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,。會議指出,，要推動城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會保障制度相銜接。毫無疑問,，通過統(tǒng)一的社會保障卡實(shí)現(xiàn)全國一卡通這是一個(gè)惠及幾億中國人的“民生夢”,。大河有水小河滿，大河無水小河干,。提高統(tǒng)籌層次可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),，規(guī)避養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。然而,，路漫漫其修遠(yuǎn)兮,，從目前兩種制度的并軌到實(shí)現(xiàn)四種制度的統(tǒng)一還有很長一段路要走，關(guān)鍵是我們還沒有找到異質(zhì)性很強(qiáng)的公務(wù)員財(cái)政養(yǎng)老制度,、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相互融合的改革路徑,。

　　（作者系北京大學(xué)人口所教授）