作者：徐高峰

每年全國(guó)兩會(huì)，來(lái)自全國(guó)各地的人大代表和政協(xié)委員相聚北京,，代表全國(guó)人民參政議政,。兩會(huì)已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的“指南針”和中國(guó)走勢(shì)的“風(fēng)向標(biāo)”,，也是世界了解中國(guó)的窗口,。全國(guó)兩會(huì)之所以愈發(fā)具有預(yù)判中國(guó)甚至世界發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)意義,，很重要的一點(diǎn)得益于中國(guó)式民主的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。

李濟(jì)深最早建議：“兩會(huì)”同時(shí)召開(kāi)

1954年9月,，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議召開(kāi),，通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)憲法》，全國(guó)人民代表大會(huì)成為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),。一屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)后3個(gè)月,，全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議召開(kāi)。這樣,，在中國(guó)的政治架構(gòu)中,，形成了人大和政協(xié)并行的局面，這是“兩會(huì)”形成的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ),。

此后,，一屆全國(guó)人大的歷次會(huì)議和政協(xié)第二屆全國(guó)委員會(huì)歷次會(huì)議也都在不同的時(shí)間段，按照各自的形式,，分別籌備召開(kāi),。

時(shí)任民革中央主席李濟(jì)深看到這種情況，認(rèn)為這樣的做法會(huì)導(dǎo)致兩次會(huì)議分別花費(fèi)很多時(shí)間,、人力,、財(cái)力、物力,，既不利于工作開(kāi)展,，又增加了國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，因此他向毛澤東主席和周恩來(lái)總理建議,，提出能否對(duì)兩個(gè)會(huì)議進(jìn)行改革,，在時(shí)間上，建議同期舉行,；在形式上,，建議全體全國(guó)政協(xié)委員列席全國(guó)人民代表大會(huì)。李濟(jì)深當(dāng)時(shí)既是一屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng),，又是政協(xié)二屆全國(guó)委員會(huì)副主席,，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)的全體會(huì)議都要參加，有著深刻的感受,。

這一建議得到毛澤東和周恩來(lái)的肯定和采納,。

50年代中期：人大政協(xié)在聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合視察上密切互動(dòng)

聯(lián)席會(huì)議是一屆全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)二屆常委會(huì)會(huì)議合作的主要形式,。這一階段,，全國(guó)人大常委會(huì),、政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)舉行了多次聯(lián)席會(huì)議。

1955年11月10日,，一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)二屆常委會(huì)第八次會(huì)議舉行聯(lián)席會(huì)議,，彭真副委員長(zhǎng)作《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于1955年秋收后視察工作的通知(草稿)》的說(shuō)明。當(dāng)日由全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年會(huì)后組織全國(guó)政協(xié)委員和全國(guó)人大代表一起到各地視察農(nóng)村和城市的各項(xiàng)工作的通知,。兩天后,，一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)二屆常委會(huì)第九次會(huì)議再次聯(lián)合舉行擴(kuò)大會(huì)議，聽(tīng)取關(guān)于1955年秋收后視察工作問(wèn)題的報(bào)告,，對(duì)視察工作作出具體部署,。

從此，人大和政協(xié)在常委會(huì)層面的聯(lián)動(dòng)活動(dòng)日益增多,，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議形式討論通過(guò)一些“通知”或“決議”,。例如，1956年10月舉行擴(kuò)大聯(lián)席會(huì)議,，印度尼西亞共和國(guó)總統(tǒng)蘇加諾到會(huì)發(fā)表演說(shuō),，劉少奇委員長(zhǎng)、宋慶齡副委員長(zhǎng)發(fā)表講話(huà),；1956年11月舉行聯(lián)席會(huì)議,，討論1956年下半年視察工作，通過(guò)《關(guān)于寬大處理和安置城市殘余反革命分子的決定和關(guān)于對(duì)反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》,；1957年9月舉行聯(lián)席會(huì)議,，決定成立“中國(guó)人民慶祝偉大的十月社會(huì)主義革命40周年籌備委員會(huì)”，推舉劉少奇為主任委員,；1957年10月舉行聯(lián)席會(huì)議,，討論并基本同意《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，并決定公布實(shí)施,，征求人民意見(jiàn),；1958年8月、10月,，全國(guó)人大常委會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)舉行兩次聯(lián)席會(huì)議,，一次是柬埔寨首相西哈努克應(yīng)邀在聯(lián)席會(huì)議上發(fā)表演講，另一次是聽(tīng)取志愿軍司令員楊勇關(guān)于中國(guó)人民志愿軍抗美援朝的工作報(bào)告,，并作出決議,。

1957年10月18日,，全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議,，討論1966年到1967年《全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》。圖為中央書(shū)記處書(shū)記譚震林在會(huì)上作關(guān)于修改后的《全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》的說(shuō)明,。

一屆全國(guó)人大成立后,，很快就建立了代表視察制度。毛澤東對(duì)人大代表視察制度很是贊賞，提出加上全國(guó)政協(xié)委員共同視察的想法,。早在1951年1月,，毛澤東在同第二次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議與會(huì)代表的談話(huà)中指出：“民主人士到各地去視察，各地不要以此為累贅,。讓他們?nèi)ヂ?tīng)聽(tīng)農(nóng)民的訴苦,，看看農(nóng)民的歡喜。我們有什么缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,，也可以讓他們看看,，這是一件有益的事情。狀元三年一考,，土改千載難逢,，應(yīng)該歡迎他們?nèi)タ纯础,！保▍⒁?jiàn)李維漢《回憶與研究》,，中共黨史出版社1986年版，第722頁(yè)）1955年10月,，毛澤東在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上提議,，全國(guó)人民代表大會(huì)代表，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)委員,，省,、市人民代表大會(huì)代表、政協(xié)委員,，一起作一個(gè)月的視察,。視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾,，對(duì)立法,、行政工作，法院,、檢察院各方面的工作,，都有好處。（《全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)大事記（1954-2014）》,，中國(guó)民主法制出版社2014年版,，第50頁(yè)）

根據(jù)毛澤東的提議，全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)作出了《人大代表,、政協(xié)委員關(guān)于1955年秋后視察工作的通知》,，組織全國(guó)政協(xié)委員同全國(guó)人大代表一起到各地視察。從11月中旬開(kāi)始到12月為止,，進(jìn)行了一個(gè)多月的時(shí)間,，全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員在全國(guó)各地視察,。視察內(nèi)容有農(nóng)業(yè)合作化、糧食生產(chǎn),、糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo),、落后鄉(xiāng)的改造、工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),、私營(yíng)工商業(yè)的社會(huì)主義改造,、街道工作和“肅反”工作等問(wèn)題，政協(xié)委員還把各地有關(guān)知識(shí)分子的問(wèn)題列為視察的重點(diǎn),。

據(jù)統(tǒng)計(jì),，參加這次視察的全國(guó)人大代表351人，占代表總數(shù)的28.7%,；政協(xié)全國(guó)委員會(huì)委員139人,，占全國(guó)政協(xié)委員總數(shù)的26.2%。視察后寫(xiě)出視察報(bào)告149份,，提出意見(jiàn),、建議1000條。此后,，全國(guó)人大常委會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)把組織人大代表,、政協(xié)委員視察分別列入工作日程，每年安排春秋兩次視察活動(dòng),。

1955年下半年全國(guó)人大代表,、全國(guó)政協(xié)委員視察工作報(bào)告等材料。

一屆全國(guó)人大和政協(xié)二屆全國(guó)委員會(huì)期間,，兩個(gè)組織在常委會(huì)層面的聯(lián)動(dòng)比較頻繁,，從內(nèi)容上看主要是圍繞人大代表政協(xié)委員聯(lián)合視察或一些共同的事務(wù)進(jìn)行討論審議。之所以能夠召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,，是與當(dāng)時(shí)人大和政協(xié)比較活躍分不開(kāi)的,。一屆全國(guó)人大常委會(huì)共舉行110次會(huì)議、全國(guó)政協(xié)二屆常委會(huì)共舉行54次會(huì)議,。同時(shí),，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)和全國(guó)政協(xié)副主席有交叉任職，比如宋慶齡,、郭沫若,、彭真、沈均儒,、李維漢,、陳叔通，既是全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng),，又兼任全國(guó)政協(xié)副主席,，工作上經(jīng)常有交叉。

另外,，全國(guó)人大常委會(huì)委員和全國(guó)政協(xié)常委一起加上只有130人,，比較容易組織。全國(guó)人大常委會(huì)和政協(xié)全國(guó)委員會(huì)常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議以及人大代表,、政協(xié)委員聯(lián)合視察制度,，為兩會(huì)機(jī)制的形成創(chuàng)造了條件。

1962年1月,，全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員在福建省漳州市郊百花村視察參觀(guān),。

1959年4月：二屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)三屆一次會(huì)議首次同期召開(kāi)

為了便于政協(xié)委員參與國(guó)事，根據(jù)毛澤東的提議,，二屆全國(guó)人大一次會(huì)議和全國(guó)政協(xié)三屆一次會(huì)議同期召開(kāi),。

1959年4月18日至28日，二屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京舉行,，這是繼1954年一屆全國(guó)人大會(huì)議以來(lái)第一次換屆的人民代表大會(huì),。這是中華人民共和國(guó)歷史上一次重要的會(huì)議，它一方面標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展,，另一方面也充分說(shuō)明我國(guó)政治制度和體制的進(jìn)一步完善,。

當(dāng)年4月17日至29日，全國(guó)政協(xié)三屆一次會(huì)議在北京舉行,，會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)政協(xié)副主席李維漢作的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》,。根據(jù)會(huì)議議程，全體政協(xié)委員列席人大會(huì)議,，聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院總理周恩來(lái)作的《政府工作報(bào)告》,；國(guó)務(wù)院副總理李富春作的《關(guān)于1959年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》和國(guó)務(wù)院副總理李先念作的《關(guān)于1958年國(guó)家決算和1959年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》。

由此,，揭開(kāi)了全國(guó)政協(xié)會(huì)議與全國(guó)人民代表大會(huì)每年同時(shí)召開(kāi)的序幕,，逐漸形成了現(xiàn)今對(duì)我國(guó)政治生活具有重大影響的兩會(huì)格局。

之所以開(kāi)幕時(shí)間差開(kāi)一天,，其中的一個(gè)原因是,，周恩來(lái)當(dāng)時(shí)是全國(guó)政協(xié)主席，同時(shí)是國(guó)務(wù)院總理,，他要出席并主持全國(guó)政協(xié)三屆一次會(huì)議開(kāi)幕會(huì),，還要在第二天開(kāi)幕的二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》。同時(shí),，二屆和三屆全國(guó)人大期間,，部分全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任全國(guó)政協(xié)副主席，兩個(gè)會(huì)議的全體會(huì)議錯(cuò)開(kāi)安排,，便于安排這部分副委員長(zhǎng)的活動(dòng),。

對(duì)于這種兩會(huì)機(jī)制安排,，周恩來(lái)在全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)聯(lián)席會(huì)議上指出：“兩個(gè)大會(huì)聯(lián)合起來(lái)開(kāi)會(huì)是一個(gè)新形式。但要說(shuō)明,，這個(gè)會(huì)是又聯(lián)合,，又有區(qū)別。主要議程是合著的,，但人大要實(shí)行它的權(quán)力,，這些權(quán)力政協(xié)是沒(méi)有的，但是多吸收意見(jiàn),，歸入決議中去,，可以集思廣益把工作做得更好。人大,、政協(xié)兩會(huì)會(huì)有不同之處,，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說(shuō)兩會(huì)只有權(quán)力之分,，無(wú)高低之別,。不只是人大的報(bào)告政協(xié)可以聽(tīng)，政協(xié)有好報(bào)告人大也可以聽(tīng),?！保ā吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議資料選集》，全國(guó)政協(xié)秘書(shū)處編印,，1962年,，第18-19頁(yè)）

李維漢也指出：在我國(guó)的具體歷史和現(xiàn)實(shí)條件下，正確認(rèn)識(shí)政協(xié)和人大之間的區(qū)別,，充分發(fā)揮和運(yùn)用二者的不同職能,，對(duì)于發(fā)展我國(guó)的人民民主和建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)，都是有益的和必要的,。

實(shí)踐證明,，政協(xié)委員列席人大會(huì)議，聽(tīng)取政府工作報(bào)告,、國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案,、國(guó)家財(cái)政年度決算、年度預(yù)算,，以及國(guó)家重大事項(xiàng)等報(bào)告,，為國(guó)家大政方針的制定和實(shí)施獻(xiàn)計(jì)出力，是充分發(fā)揮政協(xié)作用的一種重要渠道,。

從1959年4月到1963年12月,，二屆全國(guó)人大與政協(xié)三屆全國(guó)委員會(huì)分別召開(kāi)4次會(huì)議，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)相對(duì)應(yīng)的每一次會(huì)議都在同一時(shí)間段召開(kāi)，全國(guó)政協(xié)委員列席全國(guó)人大會(huì)議,。1960年3月29日上午10時(shí),，周恩來(lái)在全國(guó)政協(xié)三屆二次會(huì)議開(kāi)幕會(huì)上特別宣布，這次會(huì)議與二屆全國(guó)人大二次會(huì)議同時(shí)進(jìn)行,。

這一時(shí)期的全國(guó)政協(xié)會(huì)議早于全國(guó)人大會(huì)議半天或者1天或者4天開(kāi)幕,，晚于全國(guó)人大會(huì)議的半天或者2天結(jié)束。另外,，1959年9月24日隨著人民大會(huì)堂落成，1960年3月30日下午,，二屆全國(guó)人大二次會(huì)議首次在人民大會(huì)堂隆重召開(kāi),。從此，全國(guó)人大與全國(guó)政協(xié)的全體會(huì)議地點(diǎn)一直定在了人民大會(huì)堂,。

三屆全國(guó)人大和政協(xié)四屆全國(guó)委員會(huì)只在1964年12月到1965年1月分別召開(kāi)了1次全體會(huì)議,。全國(guó)政協(xié)四屆一次會(huì)議早于三屆全國(guó)人大一次會(huì)議1天半開(kāi)幕，晚于1天閉幕,。

1966年“文化大革命”開(kāi)始不久,，決定三屆全國(guó)人大二次會(huì)議與全國(guó)政協(xié)四屆二次會(huì)議不定期延期舉行?！拔幕蟾锩睍r(shí)期,，僅1975年1月召開(kāi)過(guò)四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議。這時(shí),，沒(méi)有產(chǎn)生新一屆政協(xié)全國(guó)委員會(huì),，自然也就沒(méi)有全國(guó)政協(xié)委員列席全國(guó)人大會(huì)議，兩會(huì)聯(lián)席隨之中斷,。

八二憲法：推進(jìn)兩會(huì)制度化,、程序化

1978年2月底至3月初，全國(guó)政協(xié)五屆一次會(huì)議在北京舉行,，出席這次會(huì)議的政協(xié)委員同時(shí)列席了五屆全國(guó)人大一次會(huì)議,。從此，政協(xié)委員列席人大會(huì)議的做法得以恢復(fù),。

2月28日,，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)文章《醉春風(fēng)·慶祝人大政協(xié)兩會(huì)同開(kāi)》，第一次把全國(guó)人大會(huì)議和全國(guó)政協(xié)會(huì)議合稱(chēng)為“兩會(huì)”,。

五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的1982年憲法正式確立了人大國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位,，同時(shí)第一次以根本大法的形式明確了政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用,，使人大和政協(xié)正式成為政治生活中持續(xù)存在,、并發(fā)揮實(shí)際效能的政治組織。八二憲法推進(jìn)了兩會(huì)的制度化,、程序化,，推進(jìn)了兩會(huì)之間的互動(dòng)和聯(lián)系,，促進(jìn)了兩會(huì)在我國(guó)政治生活中共同發(fā)揮作用。

全國(guó)兩會(huì)在3月召開(kāi)的慣例,，則始于1985年,。此前，會(huì)議時(shí)間從年初,，到年中,，到年末，歷年均有不同,。以五屆全國(guó)人大,、政協(xié)會(huì)議為例，一次會(huì)議是在2月,，二次會(huì)議在6月,，三次會(huì)議在8月，四次和五次會(huì)議則安排在11月,。1989年七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人大議事規(guī)則,，確定了全國(guó)人代會(huì)一般在每年一季度舉行。而召開(kāi)的日期固定在3月5日,，并不是法律的明確規(guī)定,。

1998年召開(kāi)的兩會(huì)，具有重要標(biāo)志性意義,，自1998年起全國(guó)人大在3月5日開(kāi),。這樣，兩會(huì)的召開(kāi)日期進(jìn)一步制度化,，會(huì)期一般是8至15天,。2020年受新冠疫情影響，為貫徹落實(shí)黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作重大決策部署,，持續(xù)做好疫情防控工作,，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，兩會(huì)亦往后推遲了2個(gè)月,，這是自1998年后,，全國(guó)兩會(huì)唯一一次推遲召開(kāi)。

歷史不能割斷,。正是以此為起點(diǎn),，改革開(kāi)放后兩會(huì)機(jī)制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升。比如,，兩會(huì)同期開(kāi)會(huì),、政協(xié)委員列席人大全體會(huì)議、人大負(fù)責(zé)人列席政協(xié)全體會(huì)議的開(kāi)幕式和閉幕式、會(huì)議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容,，以及人大代表和政協(xié)委員的培訓(xùn),，日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等，兩會(huì)機(jī)制在我國(guó)民主政治制度化進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特作用,。

每年春天,，越來(lái)越多的人關(guān)注兩會(huì)，兩會(huì)已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的“指南針”和中國(guó)走勢(shì)的“風(fēng)向標(biāo)”,，也是世界了解中國(guó)的窗口,。2021年12月4日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的民主》白皮書(shū)提出：“全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議與全國(guó)人大會(huì)議每年同期召開(kāi)，政協(xié)委員不僅要討論政協(xié)的問(wèn)題,，還要列席全國(guó)人大會(huì)議,，參加對(duì)有關(guān)法律修改、‘一府兩院’工作報(bào)告等的討論,，這樣的制度安排真正實(shí)現(xiàn)了讓人人起來(lái)負(fù)責(zé),、人人監(jiān)督政府工作,，形成了具有中國(guó)特色的‘兩會(huì)’式民主,。”

初心不改,，行者無(wú)疆,。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出：全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛,、最真實(shí),、最管用的民主。隨著我國(guó)政治體制改革的推進(jìn),、社會(huì)主義民主政治的發(fā)展,，兩會(huì)機(jī)制將進(jìn)一步創(chuàng)新、發(fā)展和完善,，中國(guó)式民主的探索與實(shí)踐也必將在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中書(shū)寫(xiě)新的篇章。

（本文作者為吉林省政協(xié)辦公廳副主任）