徐高峰

每年全國兩會,，來自全國各地的人大代表和政協(xié)委員相聚北京,，代表全國人民參政議政。兩會已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風向標”,，也是世界了解中國的窗口,。全國兩會之所以愈發(fā)具有預判中國甚至世界發(fā)展的風向標意義，很重要的一點得益于中國式民主的獨特制度優(yōu)勢,。

李濟深最早建議：“兩會”同時召開

1954年9月,，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過并公布了《中華人民共和國憲法》,，全國人民代表大會成為國家最高權力機關,。一屆全國人大一次會議召開后3個月，全國政協(xié)二屆一次會議召開,。這樣,，在中國的政治架構(gòu)中，形成了人大和政協(xié)并行的局面,，這是“兩會”形成的政治基礎和組織基礎,。

此后，一屆全國人大的歷次會議和政協(xié)第二屆全國委員會歷次會議也都在不同的時間段,，按照各自的形式,，分別籌備召開。

時任民革中央主席李濟深看到這種情況,，認為這樣的做法會導致兩次會議分別花費很多時間,、人力、財力,、物力,，既不利于工作開展，又增加了國家財政開支,，因此他向毛澤東主席和周恩來總理建議,，提出能否對兩個會議進行改革，在時間上,，建議同期舉行,；在形式上，建議全體全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會,。李濟深當時既是一屆全國人大常委會副委員長,，又是政協(xié)二屆全國委員會副主席，全國人大和全國政協(xié)的全體會議都要參加,，有著深刻的感受,。

這一建議得到毛澤東和周恩來的肯定和采納。

50年代中期：人大政協(xié)在聯(lián)席會議、聯(lián)合視察上密切互動

聯(lián)席會議是一屆全國人大常委會和全國政協(xié)二屆常委會會議合作的主要形式,。這一階段，全國人大常委會,、政協(xié)全國委員會常委會舉行了多次聯(lián)席會議,。

1955年11月10日，一屆全國人大常委會第二十五次會議和全國政協(xié)二屆常委會第八次會議舉行聯(lián)席會議,，彭真副委員長作《全國人大常務委員會和政協(xié)全國委員會關于1955年秋收后視察工作的通知(草稿)》的說明,。當日由全國人大常委會和全國政協(xié)常委會聯(lián)合發(fā)出關于1955年會后組織全國政協(xié)委員和全國人大代表一起到各地視察農(nóng)村和城市的各項工作的通知。兩天后,，一屆全國人大常委會第二十八次會議和全國政協(xié)二屆常委會第九次會議再次聯(lián)合舉行擴大會議,，聽取關于1955年秋收后視察工作問題的報告，對視察工作作出具體部署,。

從此,，人大和政協(xié)在常委會層面的聯(lián)動活動日益增多，通過召開聯(lián)席會議形式討論通過一些“通知”或“決議”,。例如,，1956年10月舉行擴大聯(lián)席會議，印度尼西亞共和國總統(tǒng)蘇加諾到會發(fā)表演說,，劉少奇委員長,、宋慶齡副委員長發(fā)表講話；1956年11月舉行聯(lián)席會議,，討論1956年下半年視察工作,，通過《關于寬大處理和安置城市殘余反革命分子的決定和關于對反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》；1957年9月舉行聯(lián)席會議,，決定成立“中國人民慶祝偉大的十月社會主義革命40周年籌備委員會”,，推舉劉少奇為主任委員；1957年10月舉行聯(lián)席會議,，討論并基本同意《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》,，并決定公布實施，征求人民意見,；1958年8月,、10月，全國人大常委會和政協(xié)全國委員會常委會舉行兩次聯(lián)席會議,，一次是柬埔寨首相西哈努克應邀在聯(lián)席會議上發(fā)表演講,，另一次是聽取志愿軍司令員楊勇關于中國人民志愿軍抗美援朝的工作報告，并作出決議,。

一屆全國人大成立后,，很快就建立了代表視察制度。毛澤東對人大代表視察制度很是贊賞，提出加上全國政協(xié)委員共同視察的想法,。早在1951年1月,，毛澤東在同第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議與會代表的談話中指出：“民主人士到各地去視察，各地不要以此為累贅,。讓他們?nèi)ヂ犅犧r(nóng)民的訴苦,，看看農(nóng)民的歡喜。我們有什么缺點和錯誤,，也可以讓他們看看,，這是一件有益的事情。狀元三年一考,，土改千載難逢,，應該歡迎他們?nèi)タ纯础,！保▍⒁娎罹S漢《回憶與研究》,，中共黨史出版社1986年版，第722頁）1955年10月,，毛澤東在最高國務會議上提議,，全國人民代表大會代表，政協(xié)全國委員會委員,，省,、市人民代表大會代表、政協(xié)委員,，一起作一個月的視察,。視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾,，對立法,、行政工作，法院,、檢察院各方面的工作,，都有好處。（《全國人民代表大會及其常務委員會大事記（1954-2014）》,，中國民主法制出版社2014年版,，第50頁）

根據(jù)毛澤東的提議，全國人大常委會和全國政協(xié)作出了《人大代表,、政協(xié)委員關于1955年秋后視察工作的通知》,，組織全國政協(xié)委員同全國人大代表一起到各地視察。從11月中旬開始到12月為止,，進行了一個多月的時間,，全國人大代表和全國政協(xié)委員在全國各地視察,。視察內(nèi)容有農(nóng)業(yè)合作化、糧食生產(chǎn),、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷,、落后鄉(xiāng)的改造、工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,、私營工商業(yè)的社會主義改造,、街道工作和“肅反”工作等問題，政協(xié)委員還把各地有關知識分子的問題列為視察的重點,。

據(jù)統(tǒng)計，參加這次視察的全國人大代表351人,，占代表總數(shù)的28.7%,；政協(xié)全國委員會委員139人，占全國政協(xié)委員總數(shù)的26.2%,。視察后寫出視察報告149份,，提出意見、建議1000條,。此后,，全國人大常委會和政協(xié)全國委員會把組織人大代表、政協(xié)委員視察分別列入工作日程,，每年安排春秋兩次視察活動,。

一屆全國人大和政協(xié)二屆全國委員會期間，兩個組織在常委會層面的聯(lián)動比較頻繁,，從內(nèi)容上看主要是圍繞人大代表政協(xié)委員聯(lián)合視察或一些共同的事務進行討論審議,。之所以能夠召開聯(lián)席會議，是與當時人大和政協(xié)比較活躍分不開的,。一屆全國人大常委會共舉行110次會議,、全國政協(xié)二屆常委會共舉行54次會議。同時,，全國人大常委會副委員長和全國政協(xié)副主席有交叉任職,，比如宋慶齡、郭沫若,、彭真,、沈均儒、李維漢,、陳叔通,，既是全國人大常委會副委員長，又兼任全國政協(xié)副主席,，工作上經(jīng)常有交叉,。

另外，全國人大常委會委員和全國政協(xié)常委一起加上只有130人，比較容易組織,。全國人大常委會和政協(xié)全國委員會常委會聯(lián)席會議以及人大代表,、政協(xié)委員聯(lián)合視察制度，為兩會機制的形成創(chuàng)造了條件,。

1959年4月：二屆全國人大一次會議和全國政協(xié)三屆一次會議首次同期召開

為了便于政協(xié)委員參與國事,，根據(jù)毛澤東的提議，二屆全國人大一次會議和全國政協(xié)三屆一次會議同期召開,。

1959年4月18日至28日,，二屆全國人大一次會議在北京舉行，這是繼1954年一屆全國人大會議以來第一次換屆的人民代表大會,。這是中華人民共和國歷史上一次重要的會議,，它一方面標志著人民代表大會制度的發(fā)展，另一方面也充分說明我國政治制度和體制的進一步完善,。

當年4月17日至29日,，全國政協(xié)三屆一次會議在北京舉行，會議聽取了全國政協(xié)副主席李維漢作的《中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會常務委員會工作報告》,。根據(jù)會議議程,，全體政協(xié)委員列席人大會議，聽取了國務院總理周恩來作的《政府工作報告》,；國務院副總理李富春作的《關于1959年國民經(jīng)濟計劃草案的報告》和國務院副總理李先念作的《關于1958年國家決算和1959年國家預算草案的報告》,。

由此，揭開了全國政協(xié)會議與全國人民代表大會每年同時召開的序幕,，逐漸形成了現(xiàn)今對我國政治生活具有重大影響的兩會格局,。

之所以開幕時間差開一天，其中的一個原因是,，周恩來當時是全國政協(xié)主席,，同時是國務院總理，他要出席并主持全國政協(xié)三屆一次會議開幕會,，還要在第二天開幕的二屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》,。同時，二屆和三屆全國人大期間,，部分全國人大常委會副委員長同時擔任全國政協(xié)副主席,，兩個會議的全體會議錯開安排，便于安排這部分副委員長的活動,。

對于這種兩會機制安排,，周恩來在全國人大常委會和全國政協(xié)常委會聯(lián)席會議上指出：“兩個大會聯(lián)合起來開會是一個新形式。但要說明,，這個會是又聯(lián)合,，又有區(qū)別,。主要議程是合著的，但人大要實行它的權力,，這些權力政協(xié)是沒有的,，但是多吸收意見，歸入決議中去,，可以集思廣益把工作做得更好,。人大、政協(xié)兩會會有不同之處,，權力上有分別,，但應該說兩會只有權力之分，無高低之別,。不只是人大的報告政協(xié)可以聽,，政協(xié)有好報告人大也可以聽?！保ā吨袊嗣裾螀f(xié)商會議資料選集》，全國政協(xié)秘書處編印,，1962年,，第18-19頁）

李維漢也指出：在我國的具體歷史和現(xiàn)實條件下，正確認識政協(xié)和人大之間的區(qū)別,，充分發(fā)揮和運用二者的不同職能,，對于發(fā)展我國的人民民主和建設社會主義事業(yè)，都是有益的和必要的,。

實踐證明,，政協(xié)委員列席人大會議，聽取政府工作報告,、國民經(jīng)濟計劃草案,、國家財政年度決算、年度預算,，以及國家重大事項等報告,，為國家大政方針的制定和實施獻計出力，是充分發(fā)揮政協(xié)作用的一種重要渠道,。

從1959年4月到1963年12月,，二屆全國人大與政協(xié)三屆全國委員會分別召開4次會議，全國人大和全國政協(xié)相對應的每一次會議都在同一時間段召開,，全國政協(xié)委員列席全國人大會議,。1960年3月29日上午10時，周恩來在全國政協(xié)三屆二次會議開幕會上特別宣布,，這次會議與二屆全國人大二次會議同時進行,。

這一時期的全國政協(xié)會議早于全國人大會議半天或者1天或者4天開幕,，晚于全國人大會議的半天或者2天結(jié)束。另外,，1959年9月24日隨著人民大會堂落成,，1960年3月30日下午，二屆全國人大二次會議首次在人民大會堂隆重召開,。從此,，全國人大與全國政協(xié)的全體會議地點一直定在了人民大會堂。

三屆全國人大和政協(xié)四屆全國委員會只在1964年12月到1965年1月分別召開了1次全體會議,。全國政協(xié)四屆一次會議早于三屆全國人大一次會議1天半開幕,，晚于1天閉幕。

1966年“文化大革命”開始不久,，決定三屆全國人大二次會議與全國政協(xié)四屆二次會議不定期延期舉行,。“文化大革命”時期,，僅1975年1月召開過四屆全國人大第一次會議,。這時，沒有產(chǎn)生新一屆政協(xié)全國委員會,，自然也就沒有全國政協(xié)委員列席全國人大會議,，兩會聯(lián)席隨之中斷。

八二憲法：推進兩會制度化,、程序化

1978年2月底至3月初,，全國政協(xié)五屆一次會議在北京舉行，出席這次會議的政協(xié)委員同時列席了五屆全國人大一次會議,。從此,，政協(xié)委員列席人大會議的做法得以恢復。

2月28日,，《人民日報》刊發(fā)文章《醉春風·慶祝人大政協(xié)兩會同開》,，第一次把全國人大會議和全國政協(xié)會議合稱為“兩會”。

五屆全國人大五次會議通過的1982年憲法正式確立了人大國家權力機關地位,，同時第一次以根本大法的形式明確了政協(xié)的性質(zhì),、地位和作用，使人大和政協(xié)正式成為政治生活中持續(xù)存在,、并發(fā)揮實際效能的政治組織,。八二憲法推進了兩會的制度化、程序化,，推進了兩會之間的互動和聯(lián)系,，促進了兩會在我國政治生活中共同發(fā)揮作用。

全國兩會在3月召開的慣例,，則始于1985年,。此前,，會議時間從年初，到年中,，到年末,，歷年均有不同。以五屆全國人大,、政協(xié)會議為例,，一次會議是在2月，二次會議在6月,，三次會議在8月,，四次和五次會議則安排在11月。1989年七屆全國人大二次會議通過全國人大議事規(guī)則,，確定了全國人代會一般在每年一季度舉行,。而召開的日期固定在3月5日，并不是法律的明確規(guī)定,。

1998年召開的兩會,，具有重要標志性意義，自1998年起全國人大在3月5日開,。這樣,，兩會的召開日期進一步制度化，會期一般是8至15天,。2020年受新冠疫情影響,，為貫徹落實黨中央統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作重大決策部署,，持續(xù)做好疫情防控工作,，切實保障人民群眾生命健康安全，兩會亦往后推遲了2個月,，這是自1998年后,，全國兩會唯一一次推遲召開。

歷史不能割斷,。正是以此為起點,，改革開放后兩會機制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升。比如,，兩會同期開會,、政協(xié)委員列席人大全體會議、人大負責人列席政協(xié)全體會議的開幕式和閉幕式,、會議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容,，以及人大代表和政協(xié)委員的培訓，日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等,，兩會機制在我國民主政治制度化進程中發(fā)揮著獨特作用,。

每年春天,，越來越多的人關注兩會，兩會已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風向標”,，也是世界了解中國的窗口,。2021年12月4日國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書提出：“全國政協(xié)全體會議與全國人大會議每年同期召開，政協(xié)委員不僅要討論政協(xié)的問題,，還要列席全國人大會議,，參加對有關法律修改、‘一府兩院’工作報告等的討論,，這樣的制度安排真正實現(xiàn)了讓人人起來負責,、人人監(jiān)督政府工作，形成了具有中國特色的‘兩會’式民主,?！?/p>

初心不改，行者無疆,。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性,，是最廣泛、最真實,、最管用的民主,。隨著我國政治體制改革的推進、社會主義民主政治的發(fā)展,，兩會機制將進一步創(chuàng)新,、發(fā)展和完善，中國式民主的探索與實踐也必將在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家,、全面推進中華民族偉大復興的歷史進程中書寫新的篇章,。

（本文作者為吉林省政協(xié)辦公廳副主任）