城市是經(jīng)濟(jì),、政治、文化、社會(huì)活動(dòng)的中心,，城市治理是社會(huì)治理和國(guó)家治理的重大課題,。經(jīng)過40年高速發(fā)展，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市空間結(jié)構(gòu),、生產(chǎn)方式,、組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變革，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化已然勢(shì)在必行,。習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上深刻總結(jié)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年來堅(jiān)持改革開放獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn),，同時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題,，讓法治成為社會(huì)共識(shí)和基本準(zhǔn)則”,。

城市文明，根植于法治,，滋養(yǎng)于道德,。法治在城市治理中起到基礎(chǔ)性、規(guī)范性,、保障性的作用,，也是推動(dòng)各項(xiàng)工作制度化、規(guī)范化,、長(zhǎng)效化發(fā)展,，守護(hù)城市文明秩序的內(nèi)在力量。城市治理是政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)主體共同參與,、良性互動(dòng),，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范,，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程,。在這些方面，德國(guó),、新加坡,、日本等城市一些成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法值得我們借鑒。

一,、 相對(duì)集中的行政執(zhí)法部門

德國(guó)以良好的社會(huì)秩序聞名,，先進(jìn)的城市管理理念贏得了世界的認(rèn)可。秩序局是德國(guó)特有的城市管理部門,，管家式服務(wù)在秩序局的日常工作中得到深度貫徹,。所謂管家式服務(wù)，就是將城市管理工作中涉及到的方方面面事務(wù),，以及各項(xiàng)權(quán)利,、義務(wù),、法律、法規(guī)等作為一個(gè)整體,，由秩序局負(fù)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理,。秩序局的執(zhí)法人員工作范圍很廣，作為一個(gè)城市的管家,，監(jiān)督管理城市發(fā)展的各個(gè)方面,。例如，德國(guó)露天臨時(shí)市場(chǎng)多種多樣,，遍布大街小巷,，看似熱鬧非凡的市場(chǎng)，管理卻并沒有松懈,，秩序局會(huì)根據(jù)政府的安排,，維護(hù)市場(chǎng)秩序，一方面對(duì)所有攤位進(jìn)行登記,，未登記的攤位不得入內(nèi),，并制定專門規(guī)章制度保護(hù)各方權(quán)益；另一方面對(duì)所有商品價(jià)格進(jìn)行登記,，價(jià)格透明化監(jiān)管,，防止買賣糾紛的發(fā)生,。除此之外,，秩序局還負(fù)責(zé)居民身份的登記、食品監(jiān)督,、獸類管理,、交通車輛管理等等，并具有規(guī)劃,、建設(shè),、衛(wèi)生等方面的行政處罰權(quán)。

香港在城市管理方面,，以食物環(huán)境衛(wèi)生署為例,，該署分別負(fù)責(zé)食物安全、環(huán)衛(wèi)執(zhí)法和行政發(fā)展三個(gè)方面的工作,。食環(huán)署非常重視對(duì)街頭小販的管理,，對(duì)小商小販采用審批管理和日常監(jiān)管相結(jié)合的辦法進(jìn)行規(guī)范管理，效果良好,。香港的公眾街市和熟食市場(chǎng)的檔位,，以及持牌流動(dòng)小販等，均由食環(huán)署統(tǒng)一審批發(fā)牌,、統(tǒng)一管理,，審批與監(jiān)管合一,，監(jiān)管力度很大。而內(nèi)地是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門審批和發(fā)放牌照,，城管部門進(jìn)行日常市容衛(wèi)生管理,，存在審批和監(jiān)管脫節(jié)，城管不能進(jìn)行收牌處理,，管理力度較小,。

二、 高標(biāo)準(zhǔn),、精細(xì)化,、執(zhí)行嚴(yán)的法治化管理

新加坡城市治理最大的特點(diǎn)就是完全法制化的管理，這也是新加坡成功的最重要經(jīng)驗(yàn),。新加坡建立了一整套嚴(yán)格,、完備、具體,、周密,、切合實(shí)際、操作性強(qiáng)的城市管理法規(guī)體系,。國(guó)家對(duì)城市中建筑物,、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都作了具體的規(guī)定,。其特點(diǎn)一是完整性,。政府對(duì)城市管理的各個(gè)方面都進(jìn)行全面立法，做到了“無事不立法”,，使城市執(zhí)法人員的每項(xiàng)工作都有法可依,。二是操作性強(qiáng)。城市管理法規(guī)對(duì)規(guī)定的內(nèi)容,、制定辦法以及懲罰都進(jìn)行了詳細(xì)而具體的規(guī)定,，既避免執(zhí)法隨意性又增加了可操作性。同時(shí),，城市管理的執(zhí)法力度很大,，“嚴(yán)”字當(dāng)頭。另外,，還擁有一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊(duì)伍和遍及社會(huì)各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò),。

新加坡良好的城市環(huán)境很大程度上還依賴于滲透到城市管理方方面面的罰款制度。除了對(duì)嚴(yán)重違法人,，追究其法律責(zé)任外,，對(duì)輕微違法行為，新加坡大量采用的罰款處罰措施,，罰款程序明確具體,，可操作性強(qiáng),，罰款數(shù)額大，足以使受罰者心痛,，不敢再犯,。在培養(yǎng)國(guó)民良好的行為習(xí)慣，使城市管理富于經(jīng)濟(jì)色彩以及增加城市管理經(jīng)費(fèi)等方面都起到了很大作用,。其特點(diǎn)一是罰款名目繁多,，幾乎涉及所有公共領(lǐng)域；二是罰款數(shù)額大,；三是執(zhí)行罰款嚴(yán)格,。政府對(duì)于執(zhí)行罰款給予高度重視，通常派專人進(jìn)行監(jiān)督,。

日本和香港也同樣如此,，日本的《輕犯罪法》于1958年制訂，根據(jù)這部法律,，幾乎所有不文明的行為都可以進(jìn)行懲罰,，在很大程度上約束了個(gè)人行為。在香港,，隨地吐痰,、亂拋垃圾、非法張貼,、犬只糞便污染街道4項(xiàng)可以判拘役最高至6個(gè)月,；在店鋪6米范圍內(nèi)積存垃圾的，由執(zhí)法人員書面通知業(yè)主1小時(shí)內(nèi)清理完畢,，否則會(huì)被檢控,；食肆違例占用公共地方,，一經(jīng)裁定,，最高可被罰款1萬元及監(jiān)禁3個(gè)月，滯交每日加罰300元,；樓房蟲鼠為患,，未按時(shí)消滅的最高可被罰款 5000 元，滯交每日加罰 500 元,；空調(diào)系統(tǒng)滴水,，一經(jīng)裁定，最高可被罰款 1萬元,，滯交每日加罰 200 元,，并向法庭申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行命令，加重處罰等,。正是這些高標(biāo)準(zhǔn),、精細(xì)化的法規(guī),，對(duì)新加坡、日本和香港的城市管理起著重要的作用,。

三,、 高素質(zhì)群體參與共治管理

世界一流城市的各種非政府組織和非營(yíng)利組織數(shù)量龐大。社會(huì)組織的設(shè)立程序相對(duì)簡(jiǎn)單,。在諸多糾紛解決以及各類公共事務(wù)中,，政府常常借助社會(huì)組織的力量。世界一流城市實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化,，建立了包括地方政府,、企業(yè)、非政府組織和公民在內(nèi)的合作治理網(wǎng)絡(luò),，采取政府間協(xié)議,、購(gòu)買服務(wù)、公私合作等多種形式供給城市公共服務(wù),，解決公共問題,，促進(jìn)均衡發(fā)展。其中,，社會(huì)組織在社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用,。社會(huì)組織不僅提供公共服務(wù)，以較高的服務(wù)效率和治理績(jī)效滿足了民眾的公共服務(wù)需要,，而且以公共利益為導(dǎo)向促進(jìn)了城市的公平均衡發(fā)展,。

新加坡在城市管理中采取了多種促進(jìn)公民參與的方法。如在市鎮(zhèn)理事會(huì)中吸納了很多普通居民,。市鎮(zhèn)理事會(huì)每2個(gè)月召開一次理事會(huì)會(huì)議,，理事與居民共同商討城市管理中的具體問題。通過市鎮(zhèn)理事會(huì)這樣的組織,，使得居民以城市管理者的身份進(jìn)行參與,，同時(shí)也使管理更加符合公眾的需求。

日本在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步形成了以公民參與為核心的垃圾分類協(xié)同治理機(jī)制,，公眾已成為日本“三元”（政府,、企業(yè)、公眾）環(huán)境管理結(jié)構(gòu)中的一員,，作為最廣泛,、最有力的一股社會(huì)力量發(fā)揮著巨大作用。以橫濱市為例,，主要存在三種參與模式：以市民監(jiān)察專員組織為代表,、以垃圾問題聯(lián)絡(luò)會(huì)為代表、以資源循環(huán)事業(yè)協(xié)同組織為代表的公眾參與,。此外,，日本的垃圾分類管理中,，處于基層的市、町,、村的自治體,、自治會(huì)等民間自發(fā)組織發(fā)揮著重要作用。自治會(huì)的會(huì)員大多是地區(qū)居民,，利用休假時(shí)間自發(fā)參加相關(guān)的活動(dòng),，和當(dāng)?shù)氐恼W(xué)校,、商人聯(lián)合起來,，為地區(qū)生活服務(wù)。

四,、 廣泛的宣傳教育

新加坡政府認(rèn)為法制化的管理只能“治標(biāo)”,，要真正“治本”需要從根本上減少城市環(huán)境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育,。因此,，在依法嚴(yán)格管理城市的同時(shí)，新加坡政府不斷以各種形式對(duì)居民進(jìn)行城市管理方面的宣傳教育,，在政府機(jī)構(gòu),、學(xué)校和其他單位，都把“遵守法律,、遵守公德,、愛護(hù)公物、為社會(huì)做貢獻(xiàn),、為國(guó)家增光彩”作為重要的教育內(nèi)容,。

政府還經(jīng)常利用大眾傳媒，對(duì)全民實(shí)行普遍的清潔,、綠化美化家園的教育等,，使他們從思想上認(rèn)識(shí)到遵守各項(xiàng)法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性,。同時(shí),，在每項(xiàng)城市管理法規(guī)頒布的初期,，政府也利用媒體進(jìn)行廣泛宣傳,，宣傳期過后再進(jìn)入執(zhí)行階段。

新加坡政府十分善于利用評(píng)比活動(dòng),、全國(guó)性運(yùn)動(dòng)等城市管理輔助手段有針對(duì)性地解決城市管理中的問題,。這些運(yùn)動(dòng)的開展，使城市管理者和普通居民對(duì)需要解決的問題有更深刻的認(rèn)識(shí),，對(duì)城市管理的意義和各種相關(guān)法律法規(guī)有深入的了解,。

借鑒世界一流城市的成熟經(jīng)驗(yàn)與做法,，本人提出建議如下：

一、 整合城市管理相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任,，將行政處罰權(quán)相對(duì)集中地整合到一個(gè)部門

可參考德國(guó)地方分權(quán)制度,，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移,、能放就放”的原則,，將城市管理職能下移。繼續(xù)加快政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變,，逐步消除政府內(nèi)部部門多,、分工細(xì)而導(dǎo)致的邊界不清等問題，實(shí)現(xiàn)一部門多統(tǒng)籌,，綜合性管理,，提高行政管理效率，提升城市管理水平,。

二,、 通過完善的立法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的規(guī)則治理

城市管理涉及的領(lǐng)域眾多、事項(xiàng)繁雜,，部門職能界限模糊,，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法,、重復(fù)執(zhí)法是多年來社會(huì)管理體制存在的一個(gè)頑癥,，其原因包括法制不健全、執(zhí)法不夠嚴(yán)等,。填補(bǔ)城市管理領(lǐng)域的立法空白,，及時(shí)修訂不符合精細(xì)化管理要求的法規(guī)規(guī)章，結(jié)合實(shí)際,，制定科學(xué)的城市管理標(biāo)準(zhǔn)法規(guī),，是實(shí)現(xiàn)“法治”的破題之路。

以法律法規(guī)為保障,，增強(qiáng)精細(xì)化管理的剛性約束,。在法治原則下進(jìn)行社會(huì)管理的強(qiáng)化和創(chuàng)新，才能充分發(fā)揮制度作用,、規(guī)范作用,、約束作用、服務(wù)作用和保護(hù)作用,，讓精細(xì)化管理落到實(shí)處,。

三、 支持社會(huì)組織承擔(dān)重要的社會(huì)治理功能，推進(jìn)建設(shè)多層次多領(lǐng)域社會(huì)治理體系

首先,，可培育,、引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)力量參與社會(huì)治理,，構(gòu)建多元開放共治新格局,。強(qiáng)化社區(qū)治理機(jī)構(gòu)、主體職責(zé),、規(guī)則和程序的法定化,，完善各類社會(huì)組織有序參與的基層社區(qū)依法治理體制。鼓勵(lì)拓寬社會(huì)參與渠道和途徑,，比如讓行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)參與城市管理,，在社區(qū)垃圾分類、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮社會(huì)組織的作用,。

其次,，完善城市管理領(lǐng)域志愿者組織體系。讓群眾真正參與到城市精細(xì)化管理中去,，發(fā)揮群眾的各類資源優(yōu)勢(shì),，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)的有機(jī)整合。只有充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性,，形成政府主導(dǎo),、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同,、群眾參與的良好格局,，才能將城市精細(xì)化管理的創(chuàng)新政策真正落到實(shí)處。

第三,，加快社會(huì)組織管理立法,，全面實(shí)行社會(huì)組織直接登記及負(fù)面清單制度，探索建立社會(huì)組織監(jiān)管評(píng)估新機(jī)制,。同時(shí)加快培育與現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的法律服務(wù)類社會(huì)組織,。

四、 加強(qiáng)普法教育,，形成遵法學(xué)法守法用法的良好社會(huì)環(huán)境

首先,，健全立體化、社會(huì)化的普法格局,。堅(jiān)持宣傳教育和法治實(shí)踐并重,，推進(jìn)全民普法守法。

其次,，充分調(diào)動(dòng)企業(yè),、社會(huì)組織,、人民團(tuán)體等社會(huì)力量參與普法,。積極推動(dòng)全社會(huì)參與法治實(shí)踐,。

第三，進(jìn)一步完善社區(qū)矯正,、法律援助,、司法救助、司法鑒定體系,，降低公共法律服務(wù)門檻,。用良好的道德風(fēng)尚引領(lǐng)全體市民自覺守法、維護(hù)法治權(quán)威,。

在全面推進(jìn)科學(xué)立法,、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法,、全民守法的進(jìn)程中貫徹社會(huì)主義法治理念要求,，將法治理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，只有法律執(zhí)行落到實(shí)處,，有效維護(hù)公平正義,，人民群眾才會(huì)相信法律，才能自覺維護(hù)法治尊嚴(yán),，形成法治文化繁榮發(fā)展的社會(huì)土壤,。深圳在彰顯法治示范效應(yīng)中與大灣區(qū)法治建設(shè)同頻共振,是國(guó)家新一輪改革開放的起點(diǎn)與法治目標(biāo)，也將為全面依法治國(guó)提供可復(fù)制可推廣的灣區(qū)經(jīng)驗(yàn),。

（發(fā)言者系深圳市政協(xié)委員,，廣東雅爾德律師事務(wù)所創(chuàng)辦人、管理委員會(huì)主任）