以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中,、三中全會精神，統(tǒng)籌推進(jìn)深圳市國土空間規(guī)劃“四梁八柱”體系的建立,，就需要以《中共中央,、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案(2020－2025年)》,、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件和我省《廣東省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)全省國土空間規(guī)劃工作的通知》為依據(jù)。此外,，再進(jìn)一步結(jié)合《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》,，我對深圳市的國土空間規(guī)劃作出如下分析：

一、 現(xiàn)狀與問題分析

（一）深圳市城市規(guī)劃委員會的聘任

依據(jù)1998年頒布的《深圳市城市規(guī)劃條例(2019修正)》設(shè)立的深圳市城市規(guī)劃委員會的主要職責(zé)是：審議總體規(guī)劃,、次區(qū)域規(guī)劃,、分區(qū)規(guī)劃草案，下達(dá)年度法定圖則編制任務(wù)等,。而在中共中央,、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》和《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》將“多規(guī)合一”，新建我市的國土空間規(guī)劃體系的情況下,，其職責(zé)或工作內(nèi)容顯然已不適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)狀。換言之,，在市規(guī)劃委員會的部分工作對象已不復(fù)存在的前提下,，其職責(zé)或權(quán)能需要重新厘清。

此外,，根據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》第7條規(guī)定：“市規(guī)劃委員會設(shè)主任委員一名,，由市長擔(dān)任，設(shè)副主任委員二名,。副主任委員和其他委員由市政府聘任,，每屆任期三年?！笔幸?guī)劃委自身章程第17條也規(guī)定：“市規(guī)劃委員會的委員,、各專業(yè)委員會的委員由市政府聘任，任期五年?！钡珜嶋H上,，深圳市規(guī)劃委員會自成立至今已經(jīng)超過5年未進(jìn)行換屆，其組成人員還是原來之前的人員,。即,，在深圳市規(guī)劃委員會這一機(jī)構(gòu)本身權(quán)能不清的情況下，組成這一機(jī)構(gòu)的人員又不符合條例,、章程的規(guī)定,。

在深圳市城市規(guī)劃委員會的存在現(xiàn)狀不合條例與章程、機(jī)構(gòu)規(guī)劃內(nèi)容也不合國土空間規(guī)劃指導(dǎo)的情況下,，進(jìn)一步應(yīng)思考其存續(xù)時的政府與機(jī)構(gòu)的責(zé)任問題,。在“滑坡事故”類事故災(zāi)害發(fā)生時，如果究其因是規(guī)劃委員會負(fù)責(zé)的規(guī)劃項目產(chǎn)生的問題,，那該由誰來承擔(dān)責(zé)任,？倘若不是深圳市城市規(guī)劃委員會擔(dān)責(zé)，將其當(dāng)作已撤銷的機(jī)構(gòu)看待,，那該由設(shè)立它的機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé),？這不僅涉及政府機(jī)構(gòu)整體的歸責(zé)分配，更是會因機(jī)構(gòu)責(zé)任不清而導(dǎo)致整個深圳市的生產(chǎn)安全,、社會穩(wěn)定受到威脅,。

（二）深圳市國土空間規(guī)劃類別的沖突

2019年5月28日，自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）要求“各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃,、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃,、海洋功能區(qū)劃等,。”并且提到“今后工作中,，主體功能區(qū)規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃,、海洋功能區(qū)劃等統(tǒng)稱為‘國土空間規(guī)劃’”,。

2020年5月22日，自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》又一次明確指出“各地不得違反國土空間規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求審批其他各類規(guī)劃,，不得以其他規(guī)劃替代國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的規(guī)劃審批依據(jù)”,。這都表明有些“規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)不復(fù)稱呼，不應(yīng)再新編和報批,、批準(zhǔn),，我市應(yīng)按照以上各文件執(zhí)行新的國土空間類規(guī)劃政策,。

但是，截至目前,，深圳市規(guī)劃委員會,、深圳市規(guī)劃和自然資源局仍在發(fā)布一系列如《龍崗區(qū)[水徑地區(qū)]法定圖則局部修編(草案)文本》、《南山區(qū)[西麗中心區(qū)地區(qū)]法定圖則（草案）文本》等“法定圖則”類規(guī)劃,。

這表明深圳市城市規(guī)劃委員會及各委員會仍在依據(jù)《深圳市城市規(guī)劃條例》編制和審批我市各類城市規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃。從而,，出現(xiàn)了依照原來規(guī)定運行的各階段或各類別規(guī)劃體系與按照中央精神編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系這2條線,、2套規(guī)劃體系同時并行的情況。實踐中各類規(guī)劃的實施亂象也反映出,，我市規(guī)劃委員會及相關(guān)部門目前進(jìn)行的規(guī)劃與新的國土空間規(guī)劃管理要求不完全適配,，易于引發(fā)風(fēng)評。

（三）深圳市國土空間規(guī)劃特區(qū)法規(guī)的缺失

1. 我國有關(guān)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)有立法體系

從橫向各領(lǐng)域上,，我國目前的規(guī)劃權(quán)較為分散：水域規(guī)劃由《水法》調(diào)整,、環(huán)保規(guī)劃由《環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整、森林資源規(guī)劃由《森林法》調(diào)整,、土地規(guī)劃由《土地管理法》調(diào)整,、城鄉(xiāng)（市）規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整等等。從縱向各層級上,，形成了包含全國國土規(guī)劃,、國家和省兩級主體功能規(guī)劃、從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級土地利用規(guī)劃以及從城鎮(zhèn)體系規(guī)劃到村莊規(guī)劃的多級城鄉(xiāng)規(guī)劃,。目前雖然倡導(dǎo)建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系,，但是仍然沒有統(tǒng)一的《國土空間規(guī)劃法》來規(guī)范各級各類規(guī)劃。

盡管在全國立法層面上缺失統(tǒng)一的《國土空間規(guī)劃法》,，但應(yīng)值得注意的是,，在《國土空間規(guī)劃法》出臺之前的這段過渡時期，已經(jīng)有以中共中央,、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,、自然資源部《關(guān)于做好近期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》等為代表的一系列文件來指導(dǎo)實踐，為將來統(tǒng)一的《國土空間規(guī)劃法》奠定基礎(chǔ),。

2. 深圳市有關(guān)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)有立法體系

首先，與《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(2019修正)》一脈相承的《深圳市城市規(guī)劃條例(2019修正)》目前仍舊是指導(dǎo)我市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī),。即,，在立法層面我市也沒有統(tǒng)一的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》來指導(dǎo)，我市在國土空間規(guī)劃上是立法空白,。

其次,，立法之外的,、目前具有實際執(zhí)行效力的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等政策性文件中還涉及人大及其常委,。具體而言,，深圳市國土空間規(guī)劃涉及市人大及其常委的審批等，這就需要以特區(qū)立法的形式來將《若干意見》中的內(nèi)容表現(xiàn)為特區(qū)法規(guī),，確保審批,、審查環(huán)節(jié)的合理合法性。

可見,，從我市現(xiàn)行立法本身的角度,，需要統(tǒng)一的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》填補立法空白；從貫徹政策性文件和習(xí)近平總書記在黨的十九屆三中全會上指出的“要推進(jìn)多規(guī)合一,，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機(jī)融合”思想的角度，也需要統(tǒng)一的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的制定,。

二,、 若干建議

（一）深圳市城市規(guī)劃委員會的換屆

雖然根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,，深圳市城市規(guī)劃委員會的工作內(nèi)容——各類規(guī)劃不復(fù)稱呼,，但是市規(guī)劃委具體制定規(guī)劃的職責(zé)整體上未變，也就無需重新考慮權(quán)力架構(gòu)或部門新設(shè),、合并的問題,。

最重要的應(yīng)該是市規(guī)劃委內(nèi)部組成人員的換屆問題，如上所述,，組成人員早已不符合條例規(guī)定的3年一屆,、章程規(guī)定的5年一屆。應(yīng)當(dāng)立即換屆,，從而解決涉嫌違法與引發(fā)規(guī)劃無效爭議的問題,。只有市規(guī)劃委本身組織組建合法，才能保障深圳市國土空間規(guī)劃體系的合法構(gòu)建與實施,。

（二）抓緊《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的研究制定

1. 深圳市舊法的廢止,、修改

《深圳市城市規(guī)劃條例》是深圳現(xiàn)行有效，并正在規(guī)范規(guī)劃實踐的特區(qū)法規(guī),，但是深圳市國土空間規(guī)劃僅僅依靠城市規(guī)劃條例來進(jìn)行是遠(yuǎn)不夠的,。應(yīng)辯證看待它與我市其他相關(guān)立法的作用。

條例與相關(guān)立法中,，與中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》不相符合的“次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃,、法定圖則,、詳細(xì)藍(lán)圖”類規(guī)劃等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)廢止,、修改。同時,，對于市規(guī)劃委員會的設(shè)立,、換屆等與國土空間規(guī)劃安排不沖突的立法，可以沿用,，作為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的制度構(gòu)成,。

對經(jīng)濟(jì)特區(qū)有關(guān)國土空間規(guī)劃的現(xiàn)有規(guī)范性法律文件進(jìn)行法律清理，以確定繼續(xù)適用于特區(qū)的部分,，修改,、廢止不符合國土空間規(guī)劃體系的部分。并將諸多規(guī)范性文件修改,、保留后的內(nèi)容,，作為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的組成部分，實現(xiàn)“多規(guī)合一”,。

2. 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的擬定

根據(jù)中共中央,、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的主要目標(biāo)，規(guī)定“到2020年,，基本建立國土空間規(guī)劃體系,，逐步建立‘多規(guī)合一’的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系,、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,；基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)‘一張圖’,?！弊匀毁Y源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》規(guī)定“按照自上而下、上下聯(lián)動,、壓茬推進(jìn)的原則,，抓緊啟動編制全國、省級,、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃（規(guī)劃期至2035年,，展望至2050年），盡快形成規(guī)劃成果,?！?/p>

廣東省自然資源廳印發(fā)的《廣東省國土空間規(guī)劃（2020－2035年）編制工作方案》的通知（粵自然資發(fā)〔2019〕38號）中時間安排是：“按照中央要求，我省要于2019年12月底前形成《廣東省國土空間規(guī)劃（2020－2035年）》送審成果,，2020年3月底前完成省級國土空間規(guī)劃編制工作,。” 廣東省人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)全省國土空間規(guī)劃工作的通知》中進(jìn)一步將市縣國土空間總體規(guī)劃的時間規(guī)定為“啟動部署階段為2019年11月底前,，規(guī)劃編制階段為2019年12月-2020年8月,，審查審批階段為2020年9月-12月”。

從上述文件的時間安排來看,，深圳市國土空間規(guī)劃的編制應(yīng)在2020年8月完成,，這意味著我市已延遲了7個月。我市應(yīng)該及時行使特區(qū)立法權(quán),，重點參考城市規(guī)劃法,、借鑒其他地區(qū)立法，加快研制出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》,。

（1）其他地區(qū)國土空間規(guī)劃立法的借鑒

對各省,、市區(qū)有關(guān)國土空間規(guī)劃的地方立法相關(guān)文件進(jìn)行分析，可以給《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》提供參考,。2020年12月1日出臺的《大連市國土空間規(guī)劃條例》有“總則”,、“規(guī)劃制定與修改”、“國土空間用途管制”,、“規(guī)劃實施”,、“監(jiān)督檢查與法律責(zé)任”、“附則”共6章,，將規(guī)劃分為“總體規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃”3類,、市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3級,，對國土空間用途、規(guī)劃實施作了詳細(xì)規(guī)定,。

2018年11月6日出臺的《沈陽市多規(guī)合一條例》有“總則”,、“戰(zhàn)略規(guī)劃”、“一張藍(lán)圖”,、“建設(shè)項目生成與審批”,、“監(jiān)督與責(zé)任”、“附則” 共6章,，將戰(zhàn)略規(guī)劃分為市,、區(qū)縣2級；在規(guī)劃類別上,，規(guī)定“‘多規(guī)合一’,，是指建立以‘戰(zhàn)略規(guī)劃’為引領(lǐng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,、城市總體規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等涉及空間的規(guī)劃”,。

2017年5月5日出臺的《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃條例(2017修訂)》有“總則”,、“規(guī)劃制定”,、“規(guī)劃實施”、“規(guī)劃修改”,、“監(jiān)督與責(zé)任”,、“附則”共6章，將空間規(guī)劃分為自治區(qū),、市縣3級,，未規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級；在規(guī)劃類別上以“主體功能區(qū)規(guī)劃”為基礎(chǔ),，整合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源,、環(huán)境保護(hù),、林業(yè)、水利,、農(nóng)牧,、交通等空間性規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”,。

2016年4月29日出臺的《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》有“總則”,、“空間戰(zhàn)略規(guī)劃”、“建設(shè)項目生成與審批”,、“監(jiān)督與責(zé)任”,、“附則”共5章，在規(guī)劃級別上分為市,、區(qū)2級,；在規(guī)劃類別上，規(guī)定“‘多規(guī)合一’,，是指建立以‘空間戰(zhàn)略規(guī)劃’為統(tǒng)領(lǐng),，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃,、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等涉及空間的規(guī)劃”。

綜上,，在中共中央,、國務(wù)院于2019年5月23日發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》之前的各地方規(guī)劃（如上述的沈陽市、寧夏回族自治區(qū),、廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)）的類別,，有“戰(zhàn)略規(guī)劃”、“主體功能區(qū)規(guī)劃”等多種叫法劃分，不符合中央《若干意見》的要求,，勢在必改,。但是我市國土空間規(guī)劃應(yīng)該借鑒各省市規(guī)劃中的合理內(nèi)容、增加“詳細(xì)規(guī)劃”,、“專項規(guī)劃”,，并重點參照《深圳市城市規(guī)劃條例(2019修正)》的模式、借鑒大連市于2020年12月1日最新出臺的《大連市國土空間規(guī)劃條例》來制定我市的國土空間規(guī)劃條例,。

（2）《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的主要內(nèi)容

①深圳市國土空間規(guī)劃的類別

將我市現(xiàn)有的“次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃,、法定圖則,、詳細(xì)藍(lán)圖”重新歸類整理，按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》中的三大類來規(guī)定,，從而解決目前規(guī)劃類別不協(xié)調(diào),，交叉重復(fù)的現(xiàn)象。

②深圳市國土空間規(guī)劃的審批審查

在編制環(huán)節(jié),，應(yīng)該制定深圳市國土空間規(guī)劃的編制委托程序,，明確應(yīng)當(dāng)遵循的招標(biāo)程序。

在審批環(huán)節(jié),，根據(jù)《若干意見》,、《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》等頂層設(shè)計，應(yīng)將深圳市的國土空間規(guī)劃逐層向上級政府提交審批,，分級建立我市國土空間規(guī)劃審查備案制度,。對深圳市國土空間規(guī)劃的全部編制過程進(jìn)行法律審查，包含規(guī)劃的具體內(nèi)容和規(guī)劃的編制程序之合法性兩方面,。系統(tǒng)性,、整體性地審查有助于厘清立法邏輯、明確立法漏洞,。

只有規(guī)定完善的審批流程,、明確審批主體與審批的授權(quán)主體、報批審查的要點等,，才能做到“誰審批,、誰監(jiān)管”、“管什么,、批什么”,，大幅縮減審批時間，加強(qiáng)我市各級國土空間各類規(guī)劃之間的協(xié)調(diào),、減少規(guī)劃之間的沖突矛盾,，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的“一張圖”設(shè)計。

③深圳市國土空間規(guī)劃的公眾參與和多方協(xié)同

空間規(guī)劃不僅僅是一個技術(shù)性或科學(xué)性的問題，而是要協(xié)調(diào)不同利益主體的利益訴求和責(zé)任分擔(dān),，這就需要在各個環(huán)節(jié)引入公眾參與,、第三方論證。

對于涉及公共利益與民生的規(guī)劃問題讓公眾參與,、形成利益協(xié)調(diào)機(jī)制,，能夠使得市政府考慮合理因素、全面有序地開展《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》的制定工作,。從而避免自上而下公眾參與程度低的編制導(dǎo)致規(guī)劃的可行性,、執(zhí)行力下降問題。

（三）過渡時期深圳市國土空間規(guī)劃的實施

1. 停止審批“法定圖則”類規(guī)劃,，嚴(yán)防施政風(fēng)險

對于不符合國土空間規(guī)劃體系的《龍崗區(qū)[水徑地區(qū)]法定圖則局部修編(草案)文本》,、《南山區(qū)[西麗中心區(qū)地區(qū)]法定圖則（草案）文本》等“法定圖則”類規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)立即停止,。從而解決依照原來規(guī)定運行的各類別規(guī)劃體系與按照中央精神編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系兩套規(guī)劃體系同時并行的情況,。

這也符合自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》中“各地不得違反國土空間規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求審批其他各類規(guī)劃”的規(guī)定，也遵守了我省《廣東省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)全省國土空間規(guī)劃工作的通知》中 “國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排,，包括總體規(guī)劃,、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃”的規(guī)定，符合廣東省自然資源廳印發(fā)的《廣東省國土空間規(guī)劃（2020－2035年）編制工作方案》的規(guī)定,。

2. “詳細(xì)規(guī)劃”的先行

根據(jù)自然資源部《關(guān)于做好近期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》,、《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》的規(guī)劃安排，在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國土空間規(guī)劃條例》未出臺,、未設(shè)計好總體規(guī)劃之前,，我市可以先行審批、實施“詳細(xì)規(guī)劃”和必要的“專項規(guī)劃”,。因為“詳細(xì)規(guī)劃”名實均符合國土空間規(guī)劃的政策要求,，又能夠切實解決當(dāng)前的發(fā)展問題。

（發(fā)言者系深圳市政協(xié)委員,，深圳市現(xiàn)代法商研究院理事長,、律師）