今年以來我國發(fā)生煤礦死亡事故122起專家解讀應(yīng)急管理部《通知》

發(fā)揮“吹哨人”作用防范安全事故

● “吹哨人”著眼于“內(nèi)部人”，即組織內(nèi)部具有特殊信息優(yōu)勢地位的成員,，意在使“內(nèi)部人”在發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部隱藏的違法行為時,，能夠?qū)⑿畔⒓皶r向外界傳遞出來,，避免社會公共利益受損

● 由于保護體系尚未健全,，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用時尤其是在防范遏制重特大事故的過程中還存在障礙

● 安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個良好的開始,，而擴大社會監(jiān)督,，讓內(nèi)部舉報人機制的效能最大化，就得保護好“吹哨人”,，免除他們的后顧之憂

□ 記者 　趙 麗

□ 實習(xí)生 邢懿銘

“截至12月5日,，全國煤礦今年共發(fā)生死亡事故122起，死亡和被困224人,。其中較大事故10起,，死亡49人?！?/p>

這組數(shù)據(jù)是中國國家煤礦安全監(jiān)察局副局長桂來保于12月8日在中國(太原)煤炭交易中心舉辦的2021年度全國煤炭交易會上透露的,。

據(jù)桂來保介紹，“今年以來煤礦重大安全事故(與2019年相比)增加1起,，死亡人數(shù)增加16人,，分別上升50%和44%”。

這些數(shù)據(jù)背后,，隱藏的是部分煤礦企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn),、安全紅線意識淡薄、安全風(fēng)險防控乏力,、有關(guān)部門安全監(jiān)管檢查不到位等問題,。

12月1日，應(yīng)急管理部辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，要求各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作,，堅決防范遏制重特大事故,，有效維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

該通知特別指出,，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用,，及時舉報處理重大隱患，引導(dǎo)形成全社會共抓共治,、共同監(jiān)督的工作氛圍,。

事故防范是煤礦安全生產(chǎn)工作的重中之重，而“吹哨人”應(yīng)當如何在事故防范中充分發(fā)揮作用,？又應(yīng)當如何保護“吹哨人”的權(quán)益,？

煤礦安全事故頻出

吹哨人制度獲重視

12月5日23時許，重慶永川吊水洞煤礦事故搜救工作結(jié)束,，事故中1人獲救,，23人遇難。

這起事故再次為煤礦安全生產(chǎn)敲響警鐘,。

實際上,，近期我國各地連續(xù)發(fā)生數(shù)起煤礦安全事故。除了重慶永川吊水洞“12·4”煤礦重大火災(zāi)事故外,，還有湖南耒陽市源江山煤礦“11·29”透水事故以及重慶能投渝新公司松藻煤礦“9·27”重大火災(zāi)事故,。

為指導(dǎo)各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅決防范遏制重特大事故,，有效維護人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定,，應(yīng)急管理部辦公廳于12月1日發(fā)布《關(guān)于切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，制定了一系列措施,，其中提到,，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時舉報處理重大隱患,。

《法治日報》記者了解到,，“吹哨人”是個舶來品，最早源自英國,，是指警察在發(fā)現(xiàn)案件發(fā)生時,，吹響哨子以引起他人的注意。隨后“吹哨人”詞義被引申為：“組織成員對組織內(nèi)部的腐敗,、浪費,、欺詐、隱瞞事實等非法或有害于社會公共利益的行為進行揭露,?！?/p>

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員,、公共管理學(xué)院副教授王宏偉告訴《法治日報》記者，“吹哨人”實際上就是線人,?！按瞪谌恕敝贫冉⒌闹饕康模褪前l(fā)揮安全生產(chǎn)領(lǐng)域從業(yè)者的作用,。因為“吹哨人”在一線工作,，比較了解安全生產(chǎn)的風(fēng)險和隱患，如果有這樣的平臺和渠道,，“吹哨人”就可以及時舉報生產(chǎn)中存在的一些安全隱患問題,，督促相關(guān)方面進行整改。

對于“吹哨人”制度,，我國也正在探索,。

據(jù)王宏偉介紹，目前我國的“吹哨人”制度是借鑒國外的做法,，試圖解決安全生產(chǎn)過程當中的隱患,。

“我們國家立法上所引入的‘吹哨人’是狹義的，我們的‘吹哨人’主要是指企業(yè)內(nèi)部工作人員,。在國外,，這個概念還要寬泛得多，它包括政府內(nèi)部人舉報單位,、上級的違法行為,。我們的制度可能就不包括鼓勵政府機關(guān)內(nèi)部人去曝光上級或者單位的違法行為,。它主要是針對企業(yè)監(jiān)管的,。”中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮介紹說,，“想知道安全風(fēng)險點,、隱患、違法行為在哪里,，通過鼓勵內(nèi)部人舉報,，有可能會有效獲得一些違規(guī)違法線索?！?/p>

林鴻潮認為,，設(shè)計“吹哨人”制度的主要目的是降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，提高效率,，主要是應(yīng)用于一般的執(zhí)法活動,。

“具體來說，主要應(yīng)用在違法線索比較難獲得的領(lǐng)域,，像食品安全,、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域,，這些領(lǐng)域的流程比較復(fù)雜，不太容易通過執(zhí)法檢查去發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的一些風(fēng)險點,、隱患點和違法行為,，需要通過鼓勵內(nèi)部人舉報來降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，增加發(fā)現(xiàn)違法的機會,?！绷著櫝闭f。

執(zhí)法檢查作用有限

內(nèi)部舉報提高效率

2019年9月,，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》,，首次明確提出，要發(fā)揮社會監(jiān)督作用,，建立“吹哨人”,、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護,。

這也是中央層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署,。

“吹哨人”著眼于“內(nèi)部人”，即組織內(nèi)部具有特殊信息優(yōu)勢地位的成員,，意在使“內(nèi)部人”在發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部隱藏的違法行為時,，能夠?qū)⑿畔⒓皶r向外界傳遞出來，避免社會公共利益受損,。

教授級高級工程師王永生曾在分析2019年煤礦事故原因時表示,，干部職工的不安全行為是造成事故發(fā)生的主要原因，也是最根本原因,。他分析指出,，2019年上半年因職工違章作業(yè)造成事故35起，傷亡68人,，占上半年事故總起數(shù)的59%,，占傷亡總?cè)藬?shù)的40%。因管理人員違章指揮造成事故5起,，傷亡43人,，占上半年事故總起數(shù)的9%，占傷亡總?cè)藬?shù)的25%,。違章指揮和違章作業(yè)合計直接造成事故40起,，傷亡111人，占上半年事故總起數(shù)的69%,，占傷亡總?cè)藬?shù)的65%,，是造成事故的主要原因。

正因為如此,，業(yè)內(nèi)人士一直反復(fù)強調(diào),，嚴格實施重大隱患整改銷號制度,，加強對隱患整改情況的監(jiān)督檢查，建立健全重大事故隱患治理督辦制度和礦山安全舉報獎勵制度,、線人制度等,，切實解決執(zhí)法不精準、重大隱患長期得不到消除的問題,。

為強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任,，鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題進行舉報和監(jiān)督，應(yīng)急管理部還制定了《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》,。

不少業(yè)內(nèi)人士認為,，我國近年來越來越重視“吹哨人”制度的作用。

“從‘吹哨人’制度在我國的發(fā)展來說,，應(yīng)用的領(lǐng)域都是在不斷增加,、拓寬的，從食品安全到制定危險化學(xué)品安全法,，將原來的《危險化學(xué)品安全管理條例》上升為法律,，危化品安全法中也引入了‘吹哨人’制度,，以及現(xiàn)在修訂的安全生產(chǎn)法,，也在準備要規(guī)定這樣的相關(guān)制度，所以總的來看制度的應(yīng)用范圍是在拓寬,?！绷著櫝闭J為，食品安全事故和生產(chǎn)安全事故發(fā)生頻率增加,，是“吹哨人”制度越來越被重視的直接動因,。

不過，林鴻潮也提到,，還有一個最根本因素是這些領(lǐng)域通過一般的執(zhí)法檢查,，很難發(fā)現(xiàn)違法線索,，“別的領(lǐng)域,，可能事故也經(jīng)常發(fā)生，但通過執(zhí)法檢查是能夠發(fā)現(xiàn)的,。而有些領(lǐng)域如果不是內(nèi)部人,，派執(zhí)法人員24小時監(jiān)管生產(chǎn)活動看不出來也看不懂究竟存在哪些違規(guī)行為，所以只能鼓勵內(nèi)部人員舉報,。比如最典型的像危險化學(xué)品的生產(chǎn)經(jīng)營,，危化品的工藝種類非常多,，每一種都不一樣,，它的技術(shù)標準非常復(fù)雜,，沒有一個監(jiān)管人員能夠懂得那么全面、深入”,。

在王宏偉看來,，“吹哨人”作用的發(fā)揮是很不易的，需要制定一些配套制度規(guī)則,。

“比如,，人必須是誠信的，通過正式的渠道進行舉報,。同時這個制度也會有規(guī)則方面的設(shè)計,，保護‘吹哨人’。相關(guān)監(jiān)察部門得到相關(guān)消息之后,，會對舉報的事項進行非常認真負責(zé)的調(diào)查并作出處理,。制度安排下，那個人的角色才能被稱作‘吹哨人’,?！蓖鹾陚フf。

健全完善保護體系

不斷增強舉報動力

據(jù)《法治日報》記者了解,，此前安全生產(chǎn)領(lǐng)域已建立有獎舉報制度,，2018年1月，原安全監(jiān)管總局與財政部聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》,，其適用于所有重大事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為的舉報獎勵,。

但獎勵辦法未區(qū)分一般群眾舉報和生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員舉報，實行統(tǒng)一的獎勵標準,，同時對生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部從業(yè)人員也未規(guī)定區(qū)別于一般舉報人的保護機制,。

此次的《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》則適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員對其所在單位的重大事故隱患、安全生產(chǎn)違法行為的舉報及處理,。也就是說,，《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》著重在“吹哨人”的舉報及保護。

“與一般舉報相比,，生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員的舉報具有信息詳實準確,、可信度高等特點，能夠幫助監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)違法行為,，精準開展執(zhí)法活動,。”應(yīng)急管理部的起草說明稱,。

同時,，應(yīng)急管理部在《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》的起草說明中稱，這類舉報也存在舉報人容易遭受打擊報復(fù),、舉報風(fēng)險較高等問題,?！耙虼耍挥袑ιa(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員給予重獎,，并嚴格維護其合法權(quán)益,，才能保護舉報者的積極性，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營單位提高安全生產(chǎn)水平”,。

“一般的障礙都來自企業(yè)的內(nèi)部,。比如說，如果‘吹哨人’對自己內(nèi)部組織的一些風(fēng)險隱患集中舉報,，那么有可能會遭到打擊報復(fù)或者遭受一些不公正的待遇,。”王宏偉說,，“吹哨人”制度要想真正起到作用,，還有來自于“吹哨人”本身的障礙，“吹哨人”必須是一個非常有責(zé)任感的員工,，并且還要具備專業(yè)技術(shù)知識,，能夠在第一時間找到正確的問題，然后通過正確的渠道舉報相關(guān)信息,。

對此,，林鴻潮認為，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用尤其是防范遏制重特大事故的過程中,，由于保護體系尚未健全,，所以“吹哨人”在履行“吹哨權(quán)”時還存在障礙。

“因為作為企業(yè)的內(nèi)部人員,，從雇傭和被雇傭關(guān)系來講,，舉報人其實是在一定意義上違反了雇傭倫理，這個時候舉報人肯定冒了很大的風(fēng)險,，給予他獎勵當然有激勵作用,，但是更注重的應(yīng)該是對其的保護。目前,，雖然我們也規(guī)定了一些保護措施,，但是還不夠嚴密?！绷著櫝迸e例說,，礦山、?；沸袠I(yè)很多安全問題的發(fā)生比較復(fù)雜，已經(jīng)不是我們想象當中的那種比較原始的形態(tài)了,，現(xiàn)在的形態(tài)是比較隱蔽的,。

“比如發(fā)現(xiàn)安全隱患了,，企業(yè)負責(zé)人不是不整改，是沒有重視到相應(yīng)的程度,，不真正落實整改措施,，不把整改作為中心工作、重點工作去推動,，可能直到后來釀成了事故,。這時候內(nèi)部人怎么去舉報呢？舉報故意偽造作業(yè)嗎,？舉報沒有及時去處理消除隱患嗎,？相關(guān)責(zé)任人也有安排也有布置，只不過沒有作為一個中心工作迅速處理而已,?！绷著櫝狈治稣f，“隨著形勢越來越隱晦和模糊,，內(nèi)部人要去舉報,，他自己可能都很難判斷?！?/p>

暢通舉報監(jiān)督渠道

保障條款落到實處

正所謂“徒法不足以自行”,。

暢通內(nèi)部舉報人的監(jiān)督渠道，還得保證相關(guān)條款落到實處,。畢竟,，從過去的相關(guān)報道看，盡管有法律約束,，舉報人遭打擊報復(fù)的現(xiàn)象還是屢見不鮮,。有的舉報人剛舉報完，馬上就收到了威脅的短信電話,。

在業(yè)內(nèi)人士看來,，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全問題，比如煤礦的安全隱患,，牽系利益重大,，這也意味著，相對于普通的公眾舉報,，“吹哨人”風(fēng)險系數(shù)更高,，遭打擊報復(fù)的力度可能也更大。對他們來說,，站出來吹響哨聲,，安全無虞的舉報環(huán)境可能比豐厚的獎勵更具備驅(qū)動力。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個良好的開始,，而擴大社會監(jiān)督,，讓內(nèi)部舉報人機制的效能最大化，就得保護好“吹哨人”,，免除他們的后顧之憂,。

《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》指出，建立三重保護機制,，一是嚴格保護舉報人信息,，二是嚴格依法處理打擊報復(fù)行為，三是建立回訪制度,。

在林鴻潮看來,，“吹哨人”制度作用的發(fā)揮還需要一個過程，而要想充分發(fā)揮“吹哨人”作用,，他認為還有兩個方面的工作要做：

一是對“吹哨人”的保護力度要加大,，要有比較嚴密的保護體系；二是樹立一些典型,，例如有效利用“吹哨人”提供的線索,，有力懲治安全生產(chǎn)當中的違法行為，通過樹立這種典型,，讓人知道“吹哨人”這么做確實是有意義的,、有力度的。

王宏偉則建議,，要建立相關(guān)制度,，對“吹哨人”后續(xù)的責(zé)任進行規(guī)定。比如說,，舉報錯了,，報了假警或者是虛警，應(yīng)該給舉報人一定的寬容和保護,。同時,，僅有保護措施還不夠，還要有一定的獎勵機制,，鼓勵他去舉報,，“對舉報人的身份等其他的相關(guān)信息，應(yīng)該給予有力的法律保護”,。

同時,，王宏偉提到了“吹哨人”素養(yǎng)問題，“要成為一個‘吹哨人’,，首先必須要有很高的素質(zhì),、有很強的責(zé)任意識,；第二必須要有一定的專業(yè)知識，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題,，如果未能發(fā)現(xiàn)正確的問題,，那么他舉報的問題有可能是無效的”,。

“同時在這個過程中,，也要對舉報人進行一定的約束，防止為了得到獎金,、物質(zhì)上的鼓勵,，去惡意舉報。相關(guān)部門包括應(yīng)急管理部門,，在安全生產(chǎn)監(jiān)察的過程當中,，也要對員工進行培訓(xùn)?！蓖鹾陚フf,。