2018年,，曾有一張公示名單走紅網(wǎng)絡(luò),，名單上的6019人將通過(guò)積分落戶政策，成為名副其實(shí)的新北京人,。這一年,，是北京探索實(shí)行積分落戶政策第一個(gè)年頭,。

“民之大紀(jì)，國(guó)之治端”,。戶籍制度是一項(xiàng)基本社會(huì)治理制度,，戶口承載著生老病死、上學(xué)就業(yè),、婚喪嫁娶,、社保福利等方方面面生活內(nèi)容，牽動(dòng)著千家萬(wàn)戶的喜怒哀樂(lè),。

戶籍制度在我國(guó)有著悠久的發(fā)展歷史,。傳統(tǒng)戶籍制度始終與土地直接聯(lián)系，是以家庭為本位的人口管理方式,。

新中國(guó)成立后,，對(duì)戶籍制度進(jìn)行了探索與完善，現(xiàn)代戶籍制度也成為國(guó)家依法收集,、確認(rèn)公民人口基本信息法律制度,，以保障公民在就業(yè)、教育,、社會(huì)福利等方面權(quán)益為目的的新型人口管理方式,。

從1951年第一部戶口管理?xiàng)l例出臺(tái)，到“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元格局確立,；從改革開(kāi)放后戶籍制度流動(dòng)性趨勢(shì)日漸明顯,，到2013年新型戶籍制度改革目標(biāo)確立,，各地進(jìn)行著各種實(shí)踐探索……

特別是近年來(lái)戶籍制度改革，猶如激活了一池春水,，為群眾安居樂(lè)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的紅利,。

新中國(guó)新探索

以法律形式規(guī)范戶籍管理

新中國(guó)成立后，亟待構(gòu)建起與之相匹配的戶籍制度,，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口有序管理,，加強(qiáng)對(duì)人民群眾各項(xiàng)生活的相關(guān)保障。

1951年7月16日,，公安部公布《城市戶口管理暫行條例》,，規(guī)定了對(duì)人口出生、死亡,、遷入,、遷出、“社會(huì)變動(dòng)”(社會(huì)身份)等事項(xiàng)的管制辦法,。

作為新中國(guó)成立后第一部戶口管理?xiàng)l例,，《城市戶口管理暫行條例》基本統(tǒng)一了全國(guó)城市戶口登記制度，在新中國(guó)戶籍制度史上有著奠基石般重要意義,。從此,，戶籍制度建設(shè)開(kāi)始大踏步前進(jìn)。

在第一次全國(guó)人口普查基礎(chǔ)上,，1953年,，大部分農(nóng)村建立起戶口登記制度；1954年,，

中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法,，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”,；1955年,，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口等級(jí)制度的指示》的發(fā)布統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)戶口登記工作，規(guī)定全國(guó)城市,、集鎮(zhèn),、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，戶口登記統(tǒng)計(jì)時(shí)間為每年1次,。

全國(guó)人大常委會(huì)在1958年1月通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,，規(guī)定戶口登記工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。

這是一套相當(dāng)完備的戶口管理制度,，包括常住人口登記、暫住人口登記,、出生登記、死亡登記,、遷出登記、遷入登記,、變更更正登記7項(xiàng)內(nèi)容,，戶口管理的任務(wù)是證明公民身份,、維護(hù)治安秩序,、服務(wù)社會(huì)主義建設(shè),。

“戶口登記條例以法律形式規(guī)范了全國(guó)戶口登記管理制度，可以視為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志,，也是當(dāng)代中國(guó)戶籍制度發(fā)展史上一座重要里程碑?！敝袊?guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事,、欽點(diǎn)智庫(kù)創(chuàng)始人兼理事長(zhǎng)陳柳欽教授說(shuō)，戶口登記條例也第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍,，奠定了我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度基本格局,，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)模式確立。

1964年8月,，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》出臺(tái),，集中體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)對(duì)戶口遷移兩個(gè)“嚴(yán)加限制”基本精神——對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制,，對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。

陳柳欽認(rèn)為,，這一時(shí)期內(nèi)的戶籍制度仍以管理為重點(diǎn),，戶籍管理主要特點(diǎn)是嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市,，壓縮城市人口,，這也在一定程度上限制了農(nóng)民向城市流動(dòng)。

隨發(fā)展而改變

消除農(nóng)村與城鎮(zhèn)戶口差別

“1979年那是一個(gè)春天,，有一位老人在中國(guó)的南海邊畫了一個(gè)圈……”正如《春天的故事》這首歌唱到的那樣,，以特區(qū)建設(shè)為標(biāo)志,，改革開(kāi)放的偉大變革如畫卷般徐徐展開(kāi),。

伴隨著改革開(kāi)放的春風(fēng),，我國(guó)逐步放開(kāi)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)發(fā)展開(kāi)始突飛猛進(jìn),，戶籍制度也隨之進(jìn)行了新的調(diào)整,。

上世紀(jì)八十年代初，隨著農(nóng)村包產(chǎn)到戶經(jīng)濟(jì)改革的變化,，農(nóng)民獲得更多自主權(quán)，農(nóng)民思想也有了轉(zhuǎn)變,，進(jìn)城打工的人開(kāi)始多起來(lái)。

1984年10月,，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》頒布,，規(guī)定農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶,，并同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù),，戶籍嚴(yán)控制度開(kāi)始松動(dòng),；1985年7月,，《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，標(biāo)志著城市暫住人口管理制度走向健全,。

同年9月,，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，按照條例規(guī)定,，人不分城鄉(xiāng)均發(fā)身份證驗(yàn)證身份,，這極大地方便了人口流動(dòng)。

在陳柳欽看來(lái),，此舉意義十分重大,，標(biāo)示著流動(dòng)是身份管理的新方向。

不過(guò),，人口流動(dòng)增強(qiáng)的同時(shí),，也使城鎮(zhèn)戶口成了稀缺資源，一些中小城鎮(zhèn)開(kāi)始出現(xiàn)買賣戶口行為,，從此,，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成了“高頻詞”。

至今很多人還記得當(dāng)年的“盛況”,，每個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口從幾千元到數(shù)萬(wàn)元不等,，但大量農(nóng)村戶口居民為了能夠享受到和“城里人”一樣的權(quán)益，甚至傾其所有爭(zhēng)相購(gòu)買,。

1992年5月4日,，國(guó)務(wù)院授權(quán)公安部發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止公開(kāi)出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯(cuò)誤做法的緊急通知》，開(kāi)始嚴(yán)厲制止這種行為,。與此同時(shí),，政府也在努力探索新型戶籍制度，努力彌合城鄉(xiāng)二元之間的鴻溝,。

5年后,，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見(jiàn)的通知》出臺(tái)，規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè),、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口,，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年7月,，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知》發(fā)出,，讓戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。根據(jù)上述通知,，新生嬰兒隨父落戶,、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資,、興辦實(shí)業(yè),、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,，凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源,，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的,，可準(zhǔn)予落戶。

進(jìn)入21世紀(jì)后,，我國(guó)戶籍制度改革繼續(xù)向前推進(jìn),。2001年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見(jiàn)的通知》發(fā)布,，標(biāo)志著小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn),。通知規(guī)定，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理,。

“各地先后進(jìn)行的改革試點(diǎn),，重點(diǎn)都是取消戶口的二元結(jié)構(gòu)，消除農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口的差別,?！标惲鴼J說(shuō)。

2010年2月,，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》指出,，要引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求,，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,。

陳柳欽認(rèn)為，從中不難看出,，戶籍制度改革可謂是我國(guó)現(xiàn)代化改革的攻堅(jiān)戰(zhàn),，涉及每個(gè)人的切身利益，但改革不是取消戶籍,，而是剔除戶籍管理中不合理的部分,，讓人民群眾能夠從中享受到改革紅利，安居樂(lè)業(yè),。

落實(shí)放寬政策

引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口合理有序流動(dòng)

早在2006年,，在時(shí)任浙江省委書記、省人大常委會(huì)主任習(xí)近平同志主政下,，浙江省就率先在全國(guó)出臺(tái)了統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度的改革政策。

戶籍制度改革,，涉及億萬(wàn)人民群眾的切身利益和公平發(fā)展,。

習(xí)近平總書記高度關(guān)注民生問(wèn)題。推進(jìn)戶籍制度改革,，正是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足我國(guó)基本國(guó)情,、著眼改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局作出的重大決策部署,。

2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,，要?jiǎng)?chuàng)新人口管理,，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,，有序放開(kāi)中等城市落戶限制,，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模,。

經(jīng)過(guò)近1年時(shí)間醞釀,，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)于2014年7月30日正式發(fā)布?！兑庖?jiàn)》明確了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,，此舉標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開(kāi)始進(jìn)入全面實(shí)施階段,。

“此次戶籍制度改革意義深遠(yuǎn),，旨在通過(guò)落實(shí)放寬戶口遷移政策，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移流動(dòng),，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更多動(dòng)力,。”盤古智庫(kù)理事長(zhǎng)易鵬認(rèn)為,。

進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,，是涉及億萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重大舉措。對(duì)此,，各地區(qū),、各有關(guān)部門紛紛按照《意見(jiàn)》要求，切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革各項(xiàng)政策措施,，抓緊制定相關(guān)配套政策,。

2016年9月，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》公布,，提出北京將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度,，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口,，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能,。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從那時(shí)起,，全國(guó)出臺(tái)戶籍制度改革方案的省份就已達(dá)30個(gè),。

廣東、廣西,、貴州等省區(qū)在各自制定的實(shí)施意見(jiàn)中,，還提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶任務(wù),，安徽等省甚至提出常住人口城鎮(zhèn)化率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

此外,，不少省份戶口遷移條件比國(guó)版《意見(jiàn)》更加寬松：如在對(duì)中等城市和大城市的落戶條件上,，國(guó)版《意見(jiàn)》對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求分別為不得超過(guò)3年和5年，安徽省縮短到不得超過(guò)1年和3年,，河南,、黑龍江、河北等省也適當(dāng)縮短了繳納社保的年限,。

對(duì)人口在500萬(wàn)人以上的特大城市落戶政策,，國(guó)務(wù)院提出建立完善積分落戶制度。繼北上廣深等特大城市出臺(tái)積分落戶政策外,，如今已有越來(lái)越多城市開(kāi)始加入積分落戶行列中：如云南省規(guī)定,，合理確定昆明市主城區(qū)落戶條件并推行積分制落戶辦法；河南省規(guī)定,，省會(huì)城市要根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,，建立完善積分落戶制度等。

國(guó)版《意見(jiàn)》發(fā)布后,，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將退出歷史舞臺(tái)被視為“里程碑式的進(jìn)步”,。地方版意見(jiàn)中，幾乎所有地區(qū)都明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,，統(tǒng)一登記為居民戶口,。

此外，為彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口與戶籍人口間權(quán)益差距,，國(guó)版《意見(jiàn)》提出的解決方案是建立居住證制度,。《意見(jiàn)》指出,，要以居住證為載體,，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

眾多省區(qū)也跟緊精神,，普遍規(guī)定,，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕葎趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育,、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù),、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù),、證照辦理服務(wù)等權(quán)利,。

2016年1月，《居住證暫行條例》正式實(shí)施；2018年9月,，《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》正式印發(fā)；2019年1月1日,，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施……隨著相關(guān)配套政策相繼出臺(tái),，越來(lái)越多的群眾開(kāi)始享受到改革帶來(lái)的利好。

“黨中央和國(guó)務(wù)院目前出臺(tái)的一系列戶籍制度改革新政,，重點(diǎn)都在于釋放人口的流動(dòng)性,，進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，這樣既能讓傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口享受基本公共服務(wù)紅利,，也能更進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展,，由此惠及全國(guó)民眾，讓更多人都能從中受益,?！币座i說(shuō)。

不斷創(chuàng)新舉措

為群眾安居提供有力保障

今年1月7日,，作為北京首批公示的積分落戶“幸運(yùn)兒”之一,，在北京打拼十多年的姜先生終于等到實(shí)錘落地，順利拿到了自己和兒子戶口進(jìn)京的遷移證,。

積分落戶,，圓了太多在大城市打拼的外地人一個(gè)安家夢(mèng)，讓他們切切實(shí)實(shí)享受到改革紅利,。

來(lái)自河南農(nóng)村的劉先生也在江蘇南京拿到了居住證,。劉先生和愛(ài)人背井離鄉(xiāng)多年在南京打拼，如今不僅能夠享有城里的25項(xiàng)公共服務(wù),，老家的兩畝土地流轉(zhuǎn)出去后,，村里定期還會(huì)給分紅。

一張居住證在手,，持有人從此在社保,、醫(yī)療、養(yǎng)老,、子女就學(xué),、異地高考等重要民生領(lǐng)域均可享受當(dāng)?shù)鼐用翊觥＝衲?，隨著新修改農(nóng)村土地承包法的實(shí)施,，進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)等均以法律名義予以確認(rèn),，農(nóng)民進(jìn)城再?zèng)]后顧之憂。

2014年，在浙江省湖州市德清縣某公司工作的河南籍市民郝先生,，拿到居住證成為當(dāng)?shù)匦戮用?，一家人定居后孩子和?dāng)?shù)貎和粯泳徒雽W(xué)，還申請(qǐng)到兩室一廳的公租房,。

“越來(lái)越多的新居民已把這里當(dāng)成第二故鄉(xiāng),，我們都融入了德清，不再是外地人,、外來(lái)務(wù)工人員,、農(nóng)民工等，這些都要感謝當(dāng)?shù)卣凸膊块T為我們實(shí)施的惠民政策,?！焙孪壬屑さ卣f(shuō)。

還是在德清,，2013年,，當(dāng)?shù)厝瞬檀蟛蚪煌ㄊ鹿适軅凑债?dāng)?shù)剞r(nóng)村戶口的賠償標(biāo)準(zhǔn),，原本只能享受5萬(wàn)多元賠償,，恰巧此時(shí)趕上取消農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為居民戶口,，蔡大伯的賠償由此增加了9萬(wàn)多元,。

浙江省作為全國(guó)戶籍制度改革的試點(diǎn)，德清縣在2013年9月30日就取消了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分,，統(tǒng)一登記為“居民戶口”,，讓每個(gè)戶口含金量相同。

怪不得蔡大伯事后感慨地說(shuō)：“這樣一來(lái)就公平了,！”

“新事物符合歷史潮流不斷涌現(xiàn),，舊事物退出歷史舞臺(tái)逐漸消亡?！标惲鴼J認(rèn)為,，隨著戶籍制度改革不斷推進(jìn)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”“農(nóng)民工”“藍(lán)印戶口”“暫住證”等不符合當(dāng)前發(fā)展實(shí)際的事物將漸漸從人們的視野中消失,，隨之而來(lái)的是群眾在戶籍制度改革大潮中擁有更多獲得感和幸福感,。

全民期盼，眾望所歸,。

作為全面深化改革任務(wù)中一項(xiàng)最基礎(chǔ)的改革,，戶籍制度改革牽涉著全國(guó)億萬(wàn)同胞的生活幸福，對(duì)于決勝全面建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義,，廣大人民群眾對(duì)此給予厚望,。

幸運(yùn)的是,，在中央改革精神指導(dǎo)下，各地各部門正在不斷努力,，通過(guò)將改革精神貫徹落地,，結(jié)合自身實(shí)際不斷創(chuàng)新舉措，全面推進(jìn)戶籍制度改革,，為群眾安居幸福提供更多有力保障,。

記者點(diǎn)評(píng)

□　蔡長(zhǎng)春

戶口就像陽(yáng)光和空氣，與群眾生活息息相關(guān),。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，戶籍制度改革全面提速,，讓越來(lái)越多群眾共享改革成果,，贏得社會(huì)各界廣泛贊譽(yù)。

但是,，我們必須認(rèn)識(shí)到,，戶籍制度改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身,。破冰,，才剛剛開(kāi)始，且任重道遠(yuǎn),。

我們堅(jiān)信,，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中央頂層設(shè)計(jì),、地方積極創(chuàng)新,，我們有能力、有智慧探索出一條符合我國(guó)基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型戶籍管理之路,，讓更多的群眾能夠享受到改革發(fā)展帶來(lái)的紅利,。