作為世界上最古老的學(xué)府之一,，座落于湖南長沙岳麓山下的岳麓書院，如今具有三重身份：教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu),、文物意義上的全國重點文物保護單位,、旅游意義上的國家5A級旅游景區(qū),。

自2018年12月以來，岳麓書院50元門票收費因為一名法學(xué)教授的質(zhì)疑,，引發(fā)了一系列的關(guān)注：由高等教育機構(gòu)（湖南大學(xué)）收取5A景區(qū)門票是否合適,？門票收入去了何處？“書香”有無被“銅臭”污染,？

作為法學(xué)教授,，倪洪濤認為還應(yīng)當(dāng)關(guān)注：政府機構(gòu)的一紙收費批文，是否就證明了湖南大學(xué)收費的合法性,？他和律師張丕穆隨后起訴了批準岳麓書院收門票的湖南省發(fā)改委,。2月22日上午，長沙市天心區(qū)人民法院開庭審理了該行政許可案,。

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心區(qū)法院開庭,。  澎湃新聞記者 譚君 圖

澎湃新聞從庭審現(xiàn)場獲悉,，庭審持續(xù)了三個多小時。被告認為,，他們并非“許可”岳麓書院收取50元門票,，只是為其制定了50元“天花板”價格的門票規(guī)定，岳麓書院完全可以以更優(yōu)惠的價格銷售門票,。

湖南大學(xué)作為第三人參加訴訟,，并稱,，他們是嚴格執(zhí)行發(fā)改委的文件，只收50元的門票,。

中國憲法學(xué)研究會副會長,、武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅對澎湃新聞表示，該案的一個重要意義是,，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為,，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查,。該案的判決結(jié)果，將具有一定的示范價值,。

“師生對抗”,，發(fā)改委主要負責(zé)人均未出庭

作為湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,，倪洪濤教了十幾年法律,，沒想到跟自己的學(xué)生坐在了原、被告席上,。不過,，一開庭，倪洪濤便對學(xué)生代表湖南省發(fā)改委的出庭資格提出了質(zhì)疑,。

湖南省發(fā)改委出庭應(yīng)訴的是其法規(guī)處和價格處兩名工作人員,。其中一名工作人員表示，“我委主要負責(zé)同志有公務(wù)活動,?！绷硪幻ぷ魅藛T坦言，“原告質(zhì)疑我的身份,，其實我可以向法庭說明,，原告倪洪濤老師是我本科時的班主任，我是他的學(xué)生,，我們認識十多年了,。”

倪洪濤認為,，50元岳麓書院參觀門票的合法性存疑。  澎湃新聞記者 譚君 圖

倪洪濤與張丕穆兩原告則認為,，“根據(jù)規(guī)定,，行政機關(guān)負責(zé)人不能出庭的應(yīng)當(dāng)說明理由，拒絕不說明的,，人民法院可以向監(jiān)察機關(guān),、上一級行政機關(guān)提出司法建議,。”

審判長表示,，“行政機關(guān)負責(zé)人不出庭并不能阻止案件審理,，相關(guān)司法建議待合議庭庭后酌情考慮?！蓖忞S后進入實體審判,。

據(jù)起訴狀，原告于2018年12月12日購買了一張岳麓書院參觀券,，花費50元,，券面蓋有湖南省稅務(wù)局發(fā)票監(jiān)制章和湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處的發(fā)票專用章，收款單位為湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處,。

經(jīng)查,，許可岳麓書院收取50元/人次門票的文件，是湖南省發(fā)改委2012年作出的湘價函（2012）77號文（以下簡稱77號文）,，該許可期限至2015年底止,。期限屆滿前，岳麓書院向湖南省發(fā)改委報送了申請繼續(xù)執(zhí)行上述文件的報告,。2015年12月28日,，湖南省發(fā)改委作出了湘發(fā)改價服（2015）1109號《關(guān)于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復(fù)》（以下簡稱1109號文），決定將許可期限延至2018年底,。

原告認為,，發(fā)改委作出1109號文時并沒有按照《湖南省服務(wù)價格管理條例》和國家《價格法》相關(guān)規(guī)定，開展價格,、成本調(diào)查和是否有必要延續(xù)許可舉行聽證,，涉嫌違法，侵害了購票參觀岳麓書院市民的合法利益,。而被許可人岳麓書院在獲得1109號批復(fù)后,，交由另一單位湖南大學(xué)岳麓書院文物管理處向游客收取門票費，涉嫌違反《行政許可法》相關(guān)規(guī)定,。

據(jù)此,，原告訴請法院確認被告湖南省發(fā)改委作出的1109號文無效，要求湖南省發(fā)改委賠償其經(jīng)濟損失50元,。

庭審中,，原告還提出，1109號實際是77號文的延續(xù),，而證據(jù)顯示,，2012年77號文將岳麓書院門票從30元一次性提高到50元，漲幅達66.67%,，并未舉行聽證,，違反程序,，漲幅過高，違反了國家相關(guān)文件精神,。

案涉1109號文件  澎湃新聞記者 譚君 圖

“批復(fù)”是行政許可嗎？

被告的首輪答辯,，直接引出了本案庭審焦點：湖南省發(fā)改委作出的1109號文的法律性質(zhì)——是政府定價行為,，還是行政許可行為。

秦前紅告訴澎湃新聞,，行政許可行為是《行政訴訟法》明確規(guī)定的受案范圍,，而政府定價行為，并沒有被明確列為是可訴的或者不可訴的行政行為,。對于原告來講,，有面臨被法院駁回起訴的風(fēng)險。

湖南省發(fā)改委辯稱,，該委作出的1109號文作為一個行政行為，不是行政許可行為,，而是政府定價行為,。“我委作出的定價行為,，是依職權(quán)啟動,、依法制定或者調(diào)整實行政府指導(dǎo)價、政府定價的商品和服務(wù)價格水平的行為,，屬于價格宏觀調(diào)控政策范疇,。”

庭審中,，被告多次重復(fù)這幾個關(guān)鍵詞,，50元門票是“政府指導(dǎo)價”、“價格宏觀調(diào)控”,。被告還強調(diào),，1109號批文，雖然此前有湖南大學(xué)的申請報告,，但是,，湖南省發(fā)改委是“依職權(quán)”按照《政府定價目錄》規(guī)定的范圍對其定價?！半m然我們批復(fù)岳麓書院門票價50元,，但其完全可以更優(yōu)惠的價格銷售門票”。

所以,，他們認為1109號批文是政府定價行為,，不屬于行政許可范疇,。這種政府定價行為，是一種非行政許可審批權(quán),，是有別于行政許可權(quán)的“其他行政權(quán)力”,。

庭審中，原告認為被告作出的1109號文是行政許可行為,。理由是,，2014年4月14日《國務(wù)院關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項的通知》（國發(fā)〔2014〕16號）規(guī)定，將面向公民,、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可,，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別,。

2015年5月10日《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）進一步規(guī)定：今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別,。各地區(qū)、各有關(guān)部門要認真做好取消事項的落實工作,，加強事中事后監(jiān)管,，防止出現(xiàn)管理真空，且不得以任何形式變相審批,。

“據(jù)此,，自國發(fā)〔2015〕27號文件始，除了行政機關(guān)內(nèi)部審批外,，含價格許可在內(nèi)的所有外部審批行為均已是行政許可行為,，即受《行政許可法》的規(guī)范與調(diào)整。1109號文的作出時間是2015年12月28日,，該文件申請人為湖南大學(xué)岳麓書院,，其與湖南省發(fā)展和改革委員會并非隸屬關(guān)系，排除了內(nèi)部行政行為,，即為對外的行政許可行為,。”原告張丕穆說,，“如果岳麓書院沒有得到被告的允許,，就不能向游客收取50元門票。顯然,，被告的價格行為就是一個行政許可,。”

法庭辯論中,，原告問：“如果不是行政許可,，1109號文以‘批復(fù)’作出的依據(jù)是什么？”被告答：“用‘批復(fù)’二字，只是行文慣例,，并不代表文件的性質(zhì)是許可或者審批,。客觀上,，1109號文就是一個政府定價,，而非行政許可?！?/p>

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心開庭,，圖為庭審現(xiàn)場,。  文天驕 圖

定價批文能否被起訴

答辯中，被告還提出,，1109號文不但不是行政許可行為,，原告不能根據(jù)《行政許可法》來審查其合法性，而且,，1109號文根本上不是一個具體行政行為,，而是抽象行政行為，屬于規(guī)范性文件,。

根據(jù)《行政訴訟法》,，如果1109號文被認定為規(guī)范性文件，這就意味著原告與被告之間必須發(fā)生行政相對關(guān)系,，才能起訴被告,。被告認為,，原告購買岳麓書院景區(qū)門票的行為,，只是與岳麓書院發(fā)生民事關(guān)系，不能認定為與被告發(fā)生行政法律關(guān)系,，被告沒有對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。

《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》中,，規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外,，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的,，涉及公民,、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用,，具有普遍約束力的行政公文,。

被告認為，“1109號文表面上看是特定時間內(nèi)對景區(qū)提出了禁止性要求，景區(qū)不得超過50元出售門票,，深層次看是向不特定消費者發(fā)出通告,，如果景區(qū)超過政府制定的‘天花板’價格收取門票，消費者可以據(jù)此向旅游,、價格,、市場監(jiān)管等部門尋求救濟，該批復(fù)是可以反復(fù)適用,、具有普遍約束力的規(guī)范性文件,，屬于抽象行政行為?！?/p>

當(dāng)庭被告還提交了一份證據(jù)：湖南省司法廳發(fā)給湖南省發(fā)改委,，確認單個項目價格批復(fù)文件屬于規(guī)范性文件。

原告反駁,，“作為一個批文,，1109號對象特定，批復(fù)給岳麓書院,；批復(fù)事項特定,，即許可其對外收取門票；行為時間特定,，三年期間內(nèi)有效,；具有直接的執(zhí)行力，即其可對外收費,，這是典型的具體行政行為,。對于申請者岳麓書院而言，1109號文就是一個收費許可行為,，是具體行政行為,；怎么對于消費者而言，又變成了抽象行政行為,？抽象行政行為作為一個學(xué)術(shù)概念,，與具體行政行為相對。同一個行政行為,，只有一種性質(zhì),，不可能既是抽象的，又是具體的,?！?/p>

原告也提交了一個司法判例，（2001）京高行終字第39號,，喬占祥訴鐵道部票價上浮案,，法院認定鐵道部對鐵路旅客票價實行政府指導(dǎo)價,，所作的是具體行政行為，旅客與該行為有法律上的利害關(guān)系,。這說明,，政府定價是一種具體行政行為。

《行政訴訟法》第25條規(guī)定,，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟,?！拔覀冏鳛樵缆磿旱挠慰停瑹o疑是消費者,，被告許可岳麓書院向游客收取門票費,，該許可行為對岳麓書院和游客均有行政法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，我們屬于《行政訴訟法》第25條中的‘利害關(guān)系’人,?！痹嬲f，“道理很明顯,，你批復(fù)對方收50元門票的行政行為,，實實在在影響到了我的錢袋子，為何我不能告你呢,？”

湖南大學(xué)是否有權(quán)收取5A景區(qū)門票

作為中國古代著名的四大書院之一,，1979年，湖南省政府委托湖南大學(xué)對岳麓書院進行修復(fù)管理,。

庭審中,，原被告及第三方都認可，現(xiàn)在的岳麓書院具有三重身份,，即教學(xué)意義上的湖南大學(xué)內(nèi)設(shè)機構(gòu),、文物意義上的全國重點文物保護單位、旅游意義上的國家5A級旅游景區(qū),。

在法庭上,，作為工作生活在湖南大學(xué)隔壁的湖南師范大學(xué)職工,，倪洪濤問第三人湖南大學(xué)：岳麓書院對湖大學(xué)生免費,，而對師大學(xué)生不免費，其法律依據(jù)是什么,？第三人答：“不需要法律依據(jù),。我從家里的客廳到臥室去要收費嗎？岳麓書院是湖大的二級學(xué)院,，我們當(dāng)然可以宣布湖大學(xué)生免費,。”

然而，當(dāng)被問到被告是根據(jù)岳麓書院的何種身份來批準定價時,，被告答,，“根據(jù)其5A級景區(qū)身份作出定價”。

《旅游法》第43條規(guī)定,，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所,、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價,，嚴格控制價格上漲,。

原告指出，被告將岳麓書院的門票定位為經(jīng)營性收費,，將面臨一個湖南大學(xué)沒有收費資格的法律問題,。因為國務(wù)院和湖南省的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)的門票由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)出售,，湖南大學(xué)這一教育機構(gòu)無權(quán)出售門票,。因為湖南大學(xué)僅僅是文物保護意義上的岳麓書院管理者，而非獲得租賃經(jīng)營或特許經(jīng)營權(quán)的合法市場主體,。

據(jù)此,，原告認為，被告1109號文批復(fù)湖南大學(xué)收取門票的行為嚴重違法,。

“我們并不否認湖南大學(xué)有收門票的權(quán)力,。比如，湖南大學(xué)基于保護岳麓書院這個文物的需要,，可以依照相關(guān)規(guī)定,，在提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對象收取費用,。但是根據(jù)《行政事業(yè)管理辦法》,，其收費不但應(yīng)當(dāng)獲得價格部門批準，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過省級財政部門批準,?！痹婺吆闈f。

“大學(xué)能否作為旅游經(jīng)營者經(jīng)營旅游業(yè),？岳麓書院作為國有財產(chǎn),，其門票收入是政府收入還是湖南大學(xué)的收入？在國有財產(chǎn)利用過程中,，是否存在國有資產(chǎn)流失的問題,？”倪洪濤表示，這一問題值得重視,。

法庭上,，原告還提出,，1109號文件存在適用法律錯誤，適用了已廢止的法律,；將不是5A景區(qū)的中國書院博物館與岳麓書院捆綁收費,，減損游客權(quán)利；文件制定未依法進行價格,、成本調(diào)查等情況,，“總之，這些情況屬于重大明顯違法,，依法請求法院認定1109號文無效,。”

政府定價能否接受司法審查

庭審接近尾聲,，被告發(fā)言說,，“1109號文已經(jīng)實施三年，從沒有人提出過問題,，如果有問題,，難道之前的游客都不正常，只有二位原告是對的嗎,？”

被告表示,，“我們希望原告與行政機關(guān)不是對立的，相關(guān)情況可以直接跟我們溝通,，而不是發(fā)起這場訴訟,，浪費行政資源、司法資源,、媒體資源,。這些資源用在行政機關(guān)為人民服務(wù)上，可以作出更多成果,?！?/p>

針對原告再次提及的行政機關(guān)負責(zé)人沒有出庭應(yīng)訴，被告還補充道,，“我們發(fā)改委很多工作是很重要的,，盡管原告認為該案社會關(guān)注度高,，但領(lǐng)導(dǎo)有更重要的事情要做,?！?/p>

第三人湖南大學(xué)則發(fā)言：同意被告湖南省發(fā)改委的觀點,，湖大嚴格執(zhí)行發(fā)改委的批文,，只收取50元的岳麓書院門票,。

庭審持續(xù)三個多小時后,，審判長宣布,，由于行政訴訟不適用調(diào)解,，法庭將擇期宣判,。

澎湃新聞此前報道，2018年12月,，倪洪濤在網(wǎng)上實名發(fā)文質(zhì)疑岳麓書院收費缺乏合法性和必要性,，持續(xù)引發(fā)關(guān)注。北京大學(xué)教授姜明安,、武漢大學(xué)教授秦前紅等行政法學(xué)權(quán)威也關(guān)注研討該案,。

“岳麓書院屬于公共性的文化資源，一般應(yīng)對社會免費開放,。但基于某種必要性進行收費時,，就需要對收費的合法性、合理性進行審查,。目前來看,，岳麓書院收費的最大問題是收費主體、收費額度,、收費適用方式上存在一定問題,，可能損害到消費者正當(dāng)權(quán)益?！鼻厍凹t告訴澎湃新聞,。

1月29日《湖南日報》旗下公眾號“湘伴”報道，湖南省發(fā)改委主任胡偉林在接受采訪時稱,，“為了讓人民群眾有更多獲得感,，當(dāng)前，發(fā)改部門正在研究大幅降低湖南省景區(qū)門票價格,，向周邊省份學(xué)習(xí)看齊對標(biāo),。1月30日，湖南省發(fā)改委在長沙舉行降低岳麓書院（含中國書院博物館陳列館）門票價格聽證會,，征求社會各界及有關(guān)方面的意見,。這是湖南省實施《價格法》20年來，第一次召開降低價格的聽證會,。根據(jù)聽證方案,，擬將其普通門票價格從每人次50元降低為每人次40元，降價幅度20%,。

2月22日庭審后,，倪洪濤對澎湃新聞?wù)f，“與勝敗結(jié)果相比,，我更希望通過該案的審理,，厘清發(fā)改委政府定價行為的法律性質(zhì)。被告認為他們批復(fù)行為屬于‘非行政許可審批’,，這是一種偷換概念的‘脫法’行為,。因為‘非行政許可審批’不受《行政許可法》規(guī)制,，歸入這類行為意味著政府的這類權(quán)力不被司法審查。我們認為,，政府定價行為應(yīng)當(dāng)接受司法審查,。相信法院能解決好法治建設(shè)進程中的這一技術(shù)細節(jié)問題?！?/p>

秦前紅認為,，該案之所以引發(fā)廣泛關(guān)注，其中的一個重要意義是,，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為,，能否以及如何納入現(xiàn)有行政訴訟框架，接受司法審查的問題,。值得重視的是,，該案中所呈現(xiàn)的爭議焦點,，已走上司法訴訟的軌道,，其最終的判決結(jié)果，將具有一定的示范價值,。