前任在時企業(yè)偷排污水，繼任者沒有整改、影響治污

這筆生態(tài)賬 算在誰頭上(政策解讀·聚焦自然資源資產(chǎn)離任審計(下))

本報記者 齊志明

都說新官上任春風(fēng)得意,，但山東膠州某鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)干部上任時遇到了麻煩,。鎮(zhèn)上有個工業(yè)園，前任還在時，就有企業(yè)私接管道進入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒有采取整改措施，污水廠長期高負荷運轉(zhuǎn),，結(jié)果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬,，責(zé)任該算在誰頭上,？

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來，各級審計機關(guān)遇到不少問題,。尤其是,，一些地方存在片面追求GDP的思維慣性,，部分單位不積極配合審計工作。現(xiàn)實中,，存在哪些共性難題,？審計部門在“較真”時，有沒有找到解決辦法,？

取證難：數(shù)據(jù)分散在多部門,，審計力量相對薄弱

“取證是第一個難題?！蹦z州市審計局局長于江宏介紹,，一方面，自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由環(huán)保,、國土,、農(nóng)林水利等多部門管理，提取難度大,；另一方面,，絕大多數(shù)被審計單位對自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量,、質(zhì)量,、權(quán)屬等要素掌握不全，資料不規(guī)范,，“數(shù)據(jù)都不足,，何談編制負債表”。此外,，個別地方仍舊片面追求GDP，“我們得不到配合”,。

有同樣苦水的還有福建寧德,。“審計涉及范圍廣,，資源資產(chǎn)種類多,、變動大、成因雜,，信息量卻很分散,。”寧德市審計局有關(guān)負責(zé)人表示,。

為長遠計,，不少地區(qū)要求被審計單位建立自然資源臺賬，規(guī)范登記和核算制度,，為下次審計提供依據(jù),。還有的成立聯(lián)席會議,，由各成員單位提供更規(guī)范、客觀,、真實的數(shù)據(jù)……

不過,，審計力量相對薄弱、經(jīng)驗相對不足,，是各試點地區(qū)在取證時遭遇的普遍痛點,。

“受現(xiàn)場審計時間、專業(yè)限制,，很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù),、關(guān)鍵指標的準確性真實性無法判斷?！睂幍率袑徲嬀钟嘘P(guān)負責(zé)人說,，評估預(yù)測資源和生態(tài)影響不容易準確到位，某種程度上制約了審計效果,。

山東財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院教授王愛國認為,，當(dāng)前國內(nèi)審計部門人員大多出身財務(wù)或?qū)徲嫷冉?jīng)管類專業(yè)，有資源或環(huán)保背景的不多,，審計效率,、質(zhì)量難以保證。

因為人力資源約束,，聘請外部專家把脈問診審計內(nèi)容,，成了不少試點地區(qū)的巧路子。但這個辦法能管多久,？

“借助外力可以暫時滿足一時之需,，但改善審計人員隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身本領(lǐng),，才是重中之重,。”浙江省審計廳經(jīng)濟責(zé)任審計一處處長王家華表示,，要努力提高現(xiàn)有審計人員素質(zhì)能力,，強化信息化審計技術(shù)培訓(xùn)；有側(cè)重地招聘自然資源和地理信息技術(shù)專業(yè)人才,，改善現(xiàn)有審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu),。

評價難：缺少客觀的評價標準，審計結(jié)果運用不足

“評價是困擾審計部門的最大難題,，一大原因在于審計部門缺少客觀的評價準則,。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說，2017年審計署對于地方試點工作指導(dǎo)意見中,，考慮到客觀情況,，只要求對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個綜合評價，分“好,、較好,、一般、較差,、差”5個等級,。

“目前，我國自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記尚未完成,，部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清,、區(qū)域界限模糊，很難對管理者,、使用者和責(zé)任者進行有效審計,。”王愛國說,。對此,，不少一線審計人員更有感觸。

“比如,，現(xiàn)在還沒有森林資源質(zhì)量評價的國家標準,，審計就難以對其進行指標等級劃分和區(qū)間界定?！庇诮昱e例,。

再如，寧德雖然初步建立了審計評價指標,，但還沒有編制負債表,。國土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致，由此算出的指標結(jié)果就不同,。所以,，自然資源資產(chǎn)利用程度是什么？消耗強度多大,？生態(tài)環(huán)境破壞程度多大？這些都沒有清晰的標準,，很難準確評價,。

評價難的直接后果就是審計結(jié)果得不到充分運用。王家華表示,，自上而下都還沒有建立自然資源資產(chǎn)核算體系,，審計工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計結(jié)果運用缺乏權(quán)威性，后續(xù)相關(guān)工作難以開展,。

評價體系在整個審計中處于上下游之間的連接位置,，不可或缺。為此,，不少試點地區(qū)審計部門,，因地制宜探索合適的評價體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗,、環(huán)境損害和治理,、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,、環(huán)保能力保障等5方面44項評價指標,。浙江湖州在評價指標設(shè)置上，充分體現(xiàn)生活優(yōu)先,、環(huán)境優(yōu)先,、保護優(yōu)先價值導(dǎo)向，分3大類別,、10個方面,、20項基礎(chǔ)指標，3類權(quán)重分別為5∶2∶3,。

定責(zé)難：有些損害行為滯后,，有些自然資源跨區(qū)域

審計有了結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)“負政績”,，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任,？實操中，不易界定,。寧德市審計局有關(guān)負責(zé)人表示,，很多自然資源資產(chǎn)的污染損害，都存在滯后性,，有些污染環(huán)境的行為是長期的,，涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)任職期限。

比如,，海洋污染潛伏性強,、周期長，近岸海域水質(zhì)等指標在三五年內(nèi)一般不會有太大變化,，加上海洋流動性特點,、海洋突發(fā)事件影響，責(zé)任主體難以明確,。

另外,，有些自然資源具有跨區(qū)域性，如河流等，大多跨越多個行政轄區(qū),，通常伴隨著上游污染對下游生態(tài)的破壞,。如此，無法簡單地界定領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,。

還有的自然資源資產(chǎn)價值不明,，責(zé)任難以量化和管控?！澳玫V產(chǎn)資源來說,，價值估計的穩(wěn)定性較差。如何將領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價值變化關(guān)聯(lián)起來,，并相應(yīng)按經(jīng)濟責(zé)任審計要求獲取證據(jù)準確界定經(jīng)濟責(zé)任,，這在審計實踐中存在較大難度?！蓖鯋蹏f,。

“遺留問題看整改、潛在問題看對策,、常規(guī)問題看決策,。”于江宏說,，針對不同問題,，采取不同的責(zé)任認定方式。屬于歷史問題整改不到位,，被審計干部就要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。在膠州，3人因履行土地,、環(huán)境保護等職責(zé)不到位被取消年終評優(yōu)資格,。

“相比經(jīng)濟責(zé)任審計，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計還是新事物,。需要審計,、組織、紀檢,、監(jiān)察,、國土、水利,、環(huán)保等多部門共同推進,，明確清晰的定責(zé)規(guī)范?！蓖舻氯A說。