美國“退群”：聯(lián)合國教科文組織的改革困境

后美國時(shí)代的工作如何開展，美國留下的真空如何填補(bǔ),，對于聯(lián)合國教科文組織來說,，這是一個(gè)巨大的問號(hào)

文/張騰軍

“戰(zhàn)爭起源于人之思想，故務(wù)需于人之思想中筑起保衛(wèi)和平之屏障,?！边@句美國詩人麥克利什的名言，鐫刻在聯(lián)合國教科文組織總部大樓前的石碑上,，提醒世人和平理念之可貴,。近日，該組織總干事博科娃引用了這句話,，勸告剛剛宣布退出的美國“勿忘初心”,。在長達(dá)1064個(gè)詞的聲明中,，博科娃連用三個(gè)“深表遺憾”、五個(gè)“我相信”,、三個(gè)“損失”等排比句表達(dá)了其對美國退出的嚴(yán)重失望,。相比之下，美國國務(wù)院關(guān)于退出的聲明僅有短短147個(gè)詞,。

10月12日,，美國以拖欠會(huì)費(fèi)不斷上升、聯(lián)合國教科文組織缺乏根本性的變革以及持續(xù)存在的反以色列偏見為由,，宣布退出教科文組織,。這則消息引發(fā)國際輿論的廣泛關(guān)注，但當(dāng)事國美國國內(nèi)的輿論卻波瀾不驚,，美媒的同期新聞?lì)^條是加州山火與好萊塢大亨韋恩斯坦的性丑聞,。主流媒體對此的觀點(diǎn)多為中立或支持，《華爾街日報(bào)》專門發(fā)表一篇社論認(rèn)為此舉是正確的決定,。美國對教科文組織的態(tài)度可見一斑,。而擅長推特外交的美國總統(tǒng)特朗普，甚至都未就此事發(fā)出一條推特,。

糾葛的歷史與現(xiàn)實(shí)

在聯(lián)合國教科文組織走過的71個(gè)年頭里,，其與創(chuàng)始成員國美國的關(guān)系齟齬不斷。1983年,，里根政府就宣布退出該組織,，理由是該組織過于政治化，潛臺(tái)詞是其親蘇,、反以的傾向,，英國與新加坡也隨之共同退出，導(dǎo)致聯(lián)合國教科文組織的經(jīng)費(fèi)一度緊張,。到了2002年,，小布什政府重新加入，承諾“充分參與推進(jìn)人權(quán),、寬容與學(xué)習(xí)的使命”,。但小布什政府的決定更像是因應(yīng)反恐戰(zhàn)略調(diào)整的策略之舉，此后雙方的分歧并未因美國的回歸而得到彌合,。

2011年,，聯(lián)合國教科文組織將巴勒斯坦發(fā)展為第195個(gè)成員國，此舉觸發(fā)了美國早在1996年通過的一項(xiàng)修正案,，該修正案要求美國停止資助所有接受巴勒斯坦為成員的聯(lián)合國機(jī)構(gòu),。自那時(shí)起，美國便不再繳納會(huì)費(fèi),，截至目前欠款已達(dá)5.5億美元,。到2018年12月31日美國退出正式生效時(shí),，總欠款將超過6億,。

在聯(lián)合國教科文組織內(nèi)部愈演愈烈的巴以問題是美國與教科文組織關(guān)系此番走向破裂的導(dǎo)火索,。近年來，該組織陸續(xù)通過決議將伯利恒的圣誕教堂列入世界文化遺產(chǎn)名錄,，譴責(zé)以色列在耶路撒冷老城的“侵略”行為,，將以色列稱為耶路撒冷城的“占領(lǐng)國”，今年7月,，以色列控制下約旦河西岸的希伯倫老城申遺成功,，這些舉動(dòng)引發(fā)以色列及親以力量的強(qiáng)烈不滿。作為以色列的堅(jiān)定盟友,，美國必須有所表示,。

事實(shí)上，不準(zhǔn)備償還拖欠會(huì)費(fèi)的特朗普政府早有退出聯(lián)合國教科文組織的想法,，但在該組織換屆選舉的當(dāng)口宣布這一決定,，顯然是深思熟慮之舉。表面上美國指責(zé)聯(lián)合國教科文組織過于官僚主義和政治化,，是在為以色列出氣,，但深層原因則是美國對自身在該組織中的地位和角色不滿。在縮減國際事務(wù)支出的大背景下,，退出不僅能節(jié)省預(yù)算,，而且可給下一任接班人傳遞信號(hào)，顯示美國的權(quán)威,。

美國官員透露,，美國將作為觀察員參與工作，未來如聯(lián)合國教科文組織能采取相應(yīng)的改革,，美國可重新審視這一決定,，這實(shí)際上賦予其進(jìn)退自如的靈活空間。

政治化的機(jī)構(gòu)

聯(lián)合國教科文組織作為聯(lián)合國旗下的重要機(jī)構(gòu),，以“通過促進(jìn)各國在教育,、科學(xué)、文化上的合作,，為實(shí)現(xiàn)和平與安全做出貢獻(xiàn)”為使命,，成立以來在促進(jìn)和平與可持續(xù)發(fā)展、減貧,、推動(dòng)文化多樣性,、實(shí)現(xiàn)全民教育、文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)等方面取得了十分突出的成績,，美國也在其中扮演了重要作用,。如今這種“因噎廢食”的做法顯然有悖于美國長期以來堅(jiān)持的價(jià)值觀,。

不過，美國退出固然有其一套說辭,，但撇開敏感的巴以問題,，該組織也確實(shí)存在諸多飽受詬病的頑疾。歸結(jié)而言,，主要分為兩類：一是結(jié)構(gòu)性的問題,；二是政治性的問題。

機(jī)構(gòu)與人員臃腫,、決策低效是聯(lián)合國教科文組織的一個(gè)顯著特征,。該組織的組織架構(gòu)是大會(huì)、執(zhí)行局和秘書處三層,。大會(huì)為最高機(jī)構(gòu),，每兩年舉行一次，制定組織政策和工作路線,。執(zhí)行局負(fù)責(zé)組織的監(jiān)督和管理,，委員由大會(huì)產(chǎn)生。秘書處負(fù)責(zé)日常工作,，并在全球各地設(shè)立了上百個(gè)辦事處,。此外還有諸多附屬機(jī)構(gòu)與中心。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),，截至2017年6月,，該組織的工作人員數(shù)量達(dá)到了2107人。長期以來,，由于組織內(nèi)部僵化,，機(jī)構(gòu)愈發(fā)臃腫，人才評估考核機(jī)制形同虛設(shè),，事務(wù)性報(bào)告程序與規(guī)定過多,，辯論程序冗長，而各國投票權(quán)重一致,，導(dǎo)致官僚主義盛行,，大會(huì)內(nèi)部搞小團(tuán)體主義，決策十分低效,。

同時(shí),，在經(jīng)費(fèi)并不充裕的情況下，聯(lián)合國教科文組織仍試圖在更多領(lǐng)域開展活動(dòng)以擴(kuò)大影響,，從而使得本應(yīng)得到重視的項(xiàng)目和議題得不到足夠的經(jīng)費(fèi)支持,，許多項(xiàng)目成為走過場的形式工程。管理層過多投入行政事務(wù)，而缺乏與各下級(jí)機(jī)構(gòu)辦事處的協(xié)調(diào),，也影響到項(xiàng)目的落實(shí)及后續(xù)反饋,。

2010年，聯(lián)合國教科文組織委托外部機(jī)構(gòu)對自身問題進(jìn)行評估,，評估報(bào)告提出86條建議,，該組織對照問題及建議進(jìn)行了改革。到2013年,，其中的七十條建議已被采納實(shí)施,，但多數(shù)為程序性的改革，機(jī)構(gòu)層面的調(diào)整仍在進(jìn)行中,。

除了組織結(jié)構(gòu)上的問題，更為外界所關(guān)注的是“政治化”問題,。美以等國指責(zé)阿拉伯國家將巴以問題塞入大會(huì)議程,，無端制造矛盾。這只是事實(shí)的一部分,。其實(shí)美國等西方國家也試圖加塞自身議程,，如克里米亞問題。應(yīng)該說,，成員國在聯(lián)合國教科文組織中各有盤算,，并非專注于組織事業(yè)。于是,，該組織大會(huì)的議程年年翻新,，“無所不包”，看似更像聯(lián)合國大會(huì),。

在官僚習(xí)氣的影響之下,，成員國越發(fā)介入組織內(nèi)部事務(wù)，如人事安排與巧立名目,。成員國為擴(kuò)大其在內(nèi)部的影響,，千方百計(jì)推選本國人員進(jìn)入行政部門任職，而較少考慮他們是否勝任,。這種暗地里的角力甚至波及總干事的競選,，例如，多任總干事為外交官出身,，而非教育,、科學(xué)或文化領(lǐng)域的專家。

由于聯(lián)合國教科文組織總部設(shè)在法國巴黎,，與紐約,、日內(nèi)瓦等城市相比，巴黎的國際組織較少，因而各國派往組織的代表團(tuán)得以專注于組織事務(wù),，這一方面有助于工作的開展,，但同時(shí)也加劇了各國追求自身利益的傾向。同時(shí),，設(shè)在各國和地區(qū)的辦事處,，盡管數(shù)量眾多，但人員配備不齊,，并且多由當(dāng)?shù)厝私M成,，這也就使得各國政府對辦事處工作的影響較大，相關(guān)人員難以向組織進(jìn)行有價(jià)值的反饋與建議,。

自博科娃就任總干事以來,，聯(lián)合國教科文組織努力在關(guān)注重點(diǎn)事務(wù)、提高項(xiàng)目效率,、增強(qiáng)與聯(lián)合國的聯(lián)系,、發(fā)展廣泛的伙伴關(guān)系、精簡治理結(jié)構(gòu)五個(gè)方面進(jìn)行深入改革,，應(yīng)該說取得了不少成績,。不過，結(jié)構(gòu)性的改革非一日之功,，而成員國間的利益爭奪更超出管理層的能力范圍,，未來成效如何尚待觀察。

后美國時(shí)代

美國退出聯(lián)合國教科文組織并非個(gè)案,。特朗普政府上臺(tái)以來,，其外交政策已經(jīng)與多邊主義漸行漸遠(yuǎn)。曾在小布什政府擔(dān)任國務(wù)院政策規(guī)劃主任的理查德·哈斯將其歸納為“退出主義”,，可謂一針見血,。

以色列總理內(nèi)塔尼亞胡稱贊美國此舉為“勇敢和道德的決定”，但這個(gè)決定留下的不是遺產(chǎn),，而是巨大的會(huì)費(fèi)赤字,，對聯(lián)合國教科文組織顯然不是好消息。如博科娃所說,，美國的退出是聯(lián)合國教科文組織,、聯(lián)合國大家庭和多邊主義的損失。但從目前來說,，聯(lián)合國教科文組織早已對此有心理準(zhǔn)備,，正常運(yùn)營不會(huì)受到太大影響。其當(dāng)下工作的重點(diǎn)更多是穩(wěn)定軍心,，努力在組織內(nèi)部止損,，避免更多成員被美國“帶走”,。

在美國宣布退出的第二天，前法國文化部長奧德麗·阿佐雷在九人競選中勝出,，被提名擔(dān)任下一任總干事,。其最后一輪的對手是卡塔爾人，盡管難以得知這次競選是否受到美國退出的直接沖擊,，但面對組織內(nèi)部林立的山頭,，新任總干事的工作并不好做。

美國國務(wù)院表示,，美國在退出之后仍將作為觀察員發(fā)揮作用,。但指望沒有投票權(quán)的觀察員做出多大貢獻(xiàn)，也是不切實(shí)際的想法,?；蛟S對于一些成員國來說，美國不“搞破壞”便是最大的貢獻(xiàn)了,。

后美國時(shí)代的工作如何開展,，美國留下的真空如何填補(bǔ)，對于聯(lián)合國教科文組織來說,，這還是一個(gè)巨大的問號(hào)。而該組織的自身改革將走向何方,，也仍存在較多未知數(shù),。面對如此繁重的挑戰(zhàn)，惟有期盼聯(lián)合國教科文組織也能“不忘初心”,。

(作者系中國國際問題研究院美國研究所助理研究員)